VII SA/Wa 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] oddalające zarzuty wniesione przez K.L. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki określonych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej nietrwale związanych z gruntem, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina [...], a dotyczące tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez K. L. oraz Z. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania związanego z zawieszeniem postępowania organ może wydać cztery rodzaje postanowień: o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast przepis art. 101 § 3 k.p.a. wymienia enumeratywnie dwa rodzaje zaskarżonych postanowień: o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest zatem podstaw do uznania, że poza postanowieniami wymienionymi w treści przepisu, zaskarżeniu podlegają inne postanowienia w nim wymienione, w szczególności, że pod pojęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania ustawodawca rozumiał również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ wskazał również, że w zaskarżonym postanowieniu pouczono strony o przysługującym zażaleniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże w aktualnym stanie prawnym, na postanowienie to nie służy zażalenie. Natomiast błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Na koniec organ dodał, że takie rozstrzygnięcie będzie podlegać kontroli w razie zaskarżenia odwołaniem niekorzystnego dla strony orzeczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. L.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy Urząd Gminy w [...] pracuje nad planem zagospodarowania przestrzennego dla K., a działki skarżącej znajdują się w odległości 120 metrów od drogi publicznej. Skarżąca powołując się na 141 § 1 k.p.a. stwierdziła, że przysługuje jej prawo złożenia zażalenia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do art. 144 powyższej ustawy w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje więc czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów, w art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. wskazano dwie możliwe formy zakończenia postępowania przez organ zażaleniowy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Na gruncie tego przepisu powszechnie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia) może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. W pierwszym przypadku z niedopuszczalnością środka zaskarżenia mamy do czynienia wówczas, gdy został on wniesiony przez podmiot niemający legitymacji do dokonania tej czynności albo stronę niemająca zdolności do czynności prawnych. W drugim przypadku niedopuszczalność występuje w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia aktu administracyjnego organu pierwszej instancji. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 29/11, Lex nr 992535). Taka okoliczność wystąpiła w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z powyższego wynika, że zażalenie może być wniesione tylko na postanowienia, enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, a nie na każde postanowienie. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona cytowaną wyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W efekcie nowelizacji aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zatem skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia rządowego projektu cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14, z dnia 7 kwietnia 2016 .r, sygn. akt I OSK 2771/14, z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1613/16, oraz podane tam orzeczenia, publ. CBOSA). W związku z powyższym, w świetle obecnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego art. 141 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ jak to wskazano powyżej zażalenie nie służy na każde wydane w toku postępowania postanowienie, ale tylko i wyłącznie na te co do których taką możliwość przewidują przepisu kodeksu. Jako że przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia niedopuszczalność zażalenia, to badaniu nie mogło podlegać zagadnienie zasadności odmowy zawieszenia na wniosek skarżącej postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.