VII SA/Wa 1535/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z.R. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]umorzył, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. ew. [...] - miasto. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniósł skarżący. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."), który jako szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przywołał także definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnych trybach postępowań, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu - udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym jak i nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. GINB wskazał, że skarżący interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi z tytułu współwłasności działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w[...]. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...] z [...]lutego 2019 r. wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku magazynowo-gospodarczego oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie działki nr ew. [...] w [...] (proj. bud. cześć opisowa projektu zagospodarowania terenu działki pkt 2 str. 10). Projektowany budynek został zaprojektowany w północno zachodniej części działki nr ew. [...], a jego wysokość będzie miała 6,64 m w kalenicy. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż sporny budynek magazynowo - gospodarczy usytuowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ew. [...], oraz w odległości ok. 20 m od budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. Projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane w odległości 2 m od granicy działki nr ew. [...], w pasie terenu, który znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną 11 m od granicy działki drogowej (ul. [...]). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia GINB stwierdził, że działka skarżącego nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Wskazał również, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego. Skarżący może bez przeszkód zabudować działkę będącą jego współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnej zabudowy. W szczególności GINB podkreśli, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o § 12, § 13, § 60, § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Wyjaśnił również, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do mediów oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej oraz na warunki sanitarne. W ocenie GINB, działka stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Ponadto skarżący nie wykazał, interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. Jednocześnie wyjaśnił, że tożsame stanowisko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 109/20). W związku z powyższym organ odwoławczy podkreślił, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Zatem zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. a to skutkuje koniecznością jego umorzenia. Ponadto GINB wskazał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania dotyczące błędnej kwalifikacji spornej inwestycji, niezachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej, naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, nie mogą zostać rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania. 2. Skargę na decyzję GINB z [...]maja 2021 r. złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 28 ust. 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy funkcja zamierzenia inwestycyjnego określona we wniosku i w pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w oparciu o który wyznaczono obszar oddziaływania obiektu (zgodnie z planem obszar wytyczono dla zabudowy usługowej nieuciążliwej, tymczasem budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę ma charakter przemysłowy); b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez przyjęcie, iż nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu gdyż zachodzi zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wnioskodawca wykazał, że wbrew zapisom planu zlokalizowano na działce inwestora budynek o przeznaczeniu przemysłowym, co ma istotne znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a ponadto przedsięwzięcie błędnie zakwalifikowano jako budowę a nie rozbudowę istniejącej zabudowy, tym samym obszar oddziaływania obiektu bezpodstawnie zawężono, w projekcie nie zachowano również wymaganych przepisami odległości od stref pożarowych ani też nie uwzględniono istniejącej zabudowy przy ocenie odległości obiektów od zabudowań na działce skarżącego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. 3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których umorzono (wszczęte na wniosek skarżącego) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L.R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. ewid. [...] - miasto. W ocenie organów, skarżący w niniejszym postępowaniu nie ma przymiotu strony a zatem postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, powinien być stroną postępowania, gdyż jego nieruchomość leży w obszarze oddziaływania spornego obiektu a zamierzenie inwestycyjne jest niedopuszczalne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu. 2. Argumentem wzmacniającym prawidłowe stanowisko organów w niniejszej sprawie jest również to, że w innej sprawie inicjowanej przez skarżącego, tożsame stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 109/20). Sąd oddalił wówczas skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] odmawiająca uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. Nr [...]. Sąd stwierdził w uzasadnieniu między innymi, że: - "(...) brak jest przepisu prawa, w związku z którym należałoby przyjąć, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Prawidłowo zdaniem Sądu przy tym przyjęto, że samo usytuowanie działki skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jeszcze nie oznacza, że ta pierwsza znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym właściciela nieruchomości nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz to, że jedna z nich - na podstawie przepisu prawa materialnego - znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. W tym przypadku, nie sposób stwierdzić, aby projektowana inwestycja (budynek magazynowo - gospodarczy zaplanowany w miejscu dwóch poprzednio istniejących - rozebranych budynków garażowo- gospodarczych) mogła wpływać negatywnie na zagospodarowanie działki skarżącego. Nie wskazuje na to, ani funkcja zamierzenia inwestycyjnego (dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ani usytuowanie projektowanego obiektu względem jego nieruchomości, ani wysokość projektowanej zabudowy, jeśli zważy się (w tym ostatnim kontekście) na sposób zagospodarowania działki skarżącego nr [...] (objętej projektem zagospodarowania terenu) oraz odległość zamierzenia od granic tej nieruchomości (wynosi ona 4,5 m, a projektowany budynek, nieznajdujący się na wysokości zabudowy mieszkalnej skarżącego jest w odległości ok. 20 m od tej zabudowy); - (...) "należy zgodzić się z organami, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Starosty nie obejmuje działki skarżącego"; - (...) Sąd nie podzielił także wywodów skargi zmierzających do wykazania, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora wynika z ochrony przysługującego skarżącemu prawa własności (art. 140 k.c.)"; - "(...) źródła interesu prawnego nie mogą stanowić wszelkie niedogodności związane z realizacją inwestycji, mają one bowiem charakter przejściowy". Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 121/21). Inaczej mówiąc, moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do Sądu oznacza, że musi on przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Tak rozumiany przepis gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy i wewnętrznie sprzecznych. 3. Dodatkowo wskazać należy, że niniejsze postępowanie jest kolejnym postępowaniem nadzwyczajnym inicjowanym przez skarżącego. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/19). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Jest to przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. Ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zatem zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11). Przypomnieć również należy, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2008 . sygn. akt II OSK 1387/07). Wskazać również należy, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego (o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b.) należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. 4. Z okoliczności sprawy wynikają następujące istotne kwestie mające wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie organów: - skarżący interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi z tytułu współwłasności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] (por. KW nr [...]); - z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., Nr [...] wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku magazynowo gospodarczego oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie działki nr ewid. [...] w [...] (por. proj. bud. cześć opisowa projektu zagospodarowania terenu działki pkt 2, s. 10); - projektowany budynek został zaprojektowany w północno zachodniej części działki nr ewid. [...], a jego wysokość będzie miała 6,64 m w kalenicy (por. proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys. Z-2, s. 19, przekrój B-B rys. nr A5, s. 32); - sporny budynek usytuowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], oraz w odległości ok. 20 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]; - projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...], w pasie terenu, który znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną 11 m od granicy działki drogowej (ul. [...]) (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys Z-2, s. 19). Zdaniem Sądu, zasadne są twierdzenie organów, że usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, powoduje to, że działka skarżącego nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2019 r., Nr [...], gdyż: - sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego; - skarżący może bez przeszkód zabudować działkę będącą jego współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnej zabudowy; - działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o odpowiednie postanowienie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (między innymi: § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłanianie budynków), § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 23 (dotyczący sytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych); - z dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, by realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) oraz na warunki sanitarne. 5. Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. W sytuacji gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2986/18). Tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu postępowanie takie było prawidłowe. Dodatkowo podkreślić należy, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania) merytoryczne zarzuty zawarte w skardze nie mogą zostać rozpatrzone. Umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (por. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3092/18). 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jak bezzasadną.