VII SA/Wa 1557/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołań M. i J. G., K. B. i Z. B. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr PINB [...] udzielającej inwestorowi Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] w miejscowości S. gm. Z. Organ odwoławczy podzielił pogląd [...] WINB, iż osoby które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mają przymiotu strony. Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. Przepis art. 59 ust. 7 tej ustawy ogranicza krąg stron uczestniczących w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie do osoby inwestora. Kwestionowana decyzja wydana została w czasie gdy w obrocie prawnym funkcjonowało pozwolenie na budowę tego obiektu. Nie mogą więc w tej sprawie mieć zastosowania sytuacje zaprezentowane w powołanych przez odwołujących wyrokach sądów administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powołał się on na okoliczności sprawy, związane z usytuowaniem stacji bazowej telefonii komórkowej i bliskimi odległościami od tej stacji budynków mieszkalnych, w tym skarżącego J. G. Usytuowanie to powoduje szkodliwe dla zdrowia emitowanie pól elektromagnetycznych z zamontowanych anten. Skarżący zacytował kilka orzeczeń sądów administracyjnych, które rozszerzały krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w kontrolowanym postępowaniu organy administracyjne ograniczyły krąg stron jedynie do inwestora. Organy te nie uwzględniły również postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie który w sprawie II SA/Lu 193/04 w dniu 5 lipca 2004r. wstrzymał wykonanie decyzji oraz wyroku tegoż Sądu z 21 października 2004r., sygn. akt II SA/Lu 1517/03 o uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Co więcej organy te przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie przeprowadziły obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 57 ust. 6 prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu są decyzje administracyjne, odmawiające J. G. na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] w sprawie udzielenia Polskiej Telefonii Komórkowej [...] pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 11180) wprowadzony został ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Uznaje on, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z brzemienia art. 157 § 2 kpa. W orzecznictwie nie ma jednolitego poglądu czy krąg osób uczestniczących w postępowaniu zwykłym w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest inny aniżeli w postępowaniu nadzwyczajnym w tym samym przedmiocie. Podobnie rozbieżne są poglądy na krąg uczestników postępowania zwykłego i nadzwyczajnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2007r., sygn. akt II OSK 347/06 – nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które by można zastosować w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie. Art. 28 kpa wytycza tylko pewne zasady ogólne, które wymagają konkretyzacji w każdej sprawie, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i konkretnych przepisów prawa materialnego. W tym przypadku Prawa budowlanego z 1994 roku, a więc art. 59 ust. 7 tej ustawy. Z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że w tym postępowaniem decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym poddaje się kontroli przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Tym samym należy dokonywać tego w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...]. Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nosi datę [...] a więc obie te decyzje wydane zostały już po nowelizacji Prawa budowlanego która nastąpiła w 2003r. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego uznaje, iż przepis ten stanowiący, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 7 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1281/05). A więc przepis ten nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej – budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest niewątpliwe, iż inwestor w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – [...] – legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego który zapadł w dniu 16 maja 2005r., a więc po dacie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący powołał się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie który w dniu 5 lipca 2004r. wstrzymał wykonanie decyzji II instancji pozwolenia na budowę z 11 marca 2004r. Ten sam Sąd w dniu 1 marca 2005r. w sprawie II Sa/Lu 193/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] jak i decyzję Starosty Z. z [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej w miejscowości S. Rozpatrując powyższe daty należy przyjąć, iż w chwili wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obiegu prawnym. Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powodowało wyeliminowania jej z obiektu prawnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 975/06 wydane przez Sąd administracyjny postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej wpływu na postępowanie o pozwolenie na użytkowanie nie powoduje uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji Przyjmując więc, iż niniejsza inwestycja nie stanowi samowoli budowlanej, prawidłowo w sprawie zastosowany został przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczający krąg osób legitymowanych do uczestnictwa w pozwoleniu na użytkowanie wyłącznie do osoby inwestora. Przepis tego prawa materialnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ogranicza również do osoby inwestora, krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzje organów obu instancji odmawiające skarżącemu J. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie-są zgodne z prawem. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organy administracyjne nie mogą oceniać merytorycznych zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie tego postępowania a dotyczących kwestionowanej decyzji. Nie mogły więc w niniejszej sprawie organy administracyjne wypowiadać się co do prawidłowości kontroli inwestycji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę J. G. oddalił.