VII SA/Wa 1561/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. M. o wstrzymanie wykonania aktów w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia 31 marca 2015 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Pismem z dnia 27 czerwca 2015 r. P. M. wniósł skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę. W skardze strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania wszystkich ww. aktów, jednakże nie uzasadniła wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących wstrzymania ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, iż wprowadzona w § 3 cyt. przepisu ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004r., sygn. akt FZ 496/2004). Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać jedynie powtórzenie treści omawianego przepisu i przesłanek z niego wynikających. W postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Sąd zauważa, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zaś kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bądź postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. W świetle powołanego wyżej przepisu prawa i wniosku strony skarżącej, Sąd uznał, że skoro wniosek nie został w żaden sposób uzasadniony, to brak jest podstaw do jego pozytywnego załatwienia. Wniosek zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania, nie wskazuje natomiast na okoliczności, które czyniłyby ten wniosek zasadnym. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z obowiązującym orzecznictwem. W postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. (sygn. akt II FZ 39/09, Lex nr 489786), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "nie można w sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd (...)". Ponadto, należy zauważyć, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru postanowienia wymagającego wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Podkreślić także trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (zob. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzja, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Prezydenta [...] nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w analizowanym przypadku (zob. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.