VII SA/Wa 1573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lutego 2008 r., wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia złożonego przez C. Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. D. w [...], zw. dalej Spółką, dotyczącego zamiaru zainstalowania nośnika reklamowego na gruncie działki nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. C. róg ul. S. w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wielkość urządzenia reklamowego: wysokość - 8,0 m, powierzchnia tablicy reklamowej 18 m2, oraz sposób osadzenia na gruncie stopy betonowej o wymiarach 2,40 x 3,60 m świadczy, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt.3 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego poprzez błędne i nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że wielkość i cechy konstrukcyjne planowanego obiektu budowlanego, co do zasady, przesądzają o tym, czy taka inwestycji wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, czy wystarczające jest zgłoszenie robót budowlanych w trybie art. 30 Prawa budowanego, a także, że roboty budowlane związane z zamontowaniem nośnika reklamowego, objęte treścią zgłoszenia Spółki, realizowane być powinny w trybie artykułu 28 Prawa budowlanego oraz, że zakwalifikowanie urządzeń reklamowych do kategorii budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą wprowadzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji przedmiotowego urządzenia reklamowego. Ponadto zarzucono naruszenie istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia art.77 § 1, w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, którego wyniki uzasadniałby przyjętą przez organ podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż inwestor zgłosił zamiar przystąpienia do ww. robót budowlanych na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji dodając, że z opisu technicznego ww. inwestycji wynika ponadto, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację czy remont. W związku z powyższym organ stwierdził, iż w omawianym przypadku nie ma zastosowania wyżej cytowany przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, instalowaniem zaś nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Należy również wskazać, że wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą. o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w analogicznych przypadkach orzekał, iż wolnostojące urządzenia reklamowe na stopie fundamentowej są trwale związane z gruntem i są zaliczane do budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. b i pkt. 3 Prawa budowlanego, wobec czego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06 (niepublikowany) oraz wyrok z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 735/08. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ uznał, ze inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a decyzję organu I instancji należy utrzymać w mocy. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła Spółka zarzucając wadliwość, wynikającą z naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis powyższy nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, a zatem do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy z analizy przedmiotowego przepisu wyraźnie wynika, że ma zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych; ponadto, że przepis powyższy nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych, niepowiązanych technicznie z żadnym innym obiektem budowlanym oraz, że samo zakwalifikowanie urządzeń reklamowych do kategorii budowli w rozumieniu Prawa budowlanego stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą wprowadzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji przedmiotowego urządzenia reklamowego. Ponadto zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepis ten dotyczy wyłącznie instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, zaś instalowaniem nie można określać wykonania samodzielnej konstrukcji na własnym fundamencie. Zarzucono też naruszenie. art. 3 pkt 3 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że o tym, czy inwestycja w przedmiotowej sprawie jest budowlą, decyduje wielkość projektowanego urządzenia, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie, a nadto, że o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje okoliczność, że posadowienie jest na tyle trwałe, iż opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co znacznie ogranicza praktyczne zastosowanie artykułu 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazano również naruszenie art. 30 ust. pkt 2 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucono także mające istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, oraz naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, prowadzące do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w decyzji organu I instancji. Zarzucono też naruszenia: - art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia, że urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie jest trwale związane z gruntem, w związku z czym jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowią budowę, a nie instalację obiektu; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na projekcie budowlanym, dołączonym do zgłoszenia Inwestora; - art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym niezgromadzenia dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w szczególności nieudowodnienie, że roboty budowlane, będące przedmiotem zgłoszenia Inwestora w niniejszym postępowaniu polegają na budowie, a nie instalacji urządzenia reklamowego jak podnosi Inwestor, ponadto nieudowodnienie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem i niewyjaśnienie, w którym momencie i w jaki sposób ma zostać wykonana stopa fundamentowa, która to okoliczność wpływa na fakt, czy mamy do czynienia z instalacją, czy budową; - artykułu 107 § 3 w związku z artykułem 8 i artykułem 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego i w jakim zakresie, powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w innych sprawach, a więc i w różnych stanach faktycznych, mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona prawu jednakże w części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. W pierwszej kolejności ustosunkować się należało do zarzutów procesowych, gdyż od prawidłowego przeprowadzonego postępowania administracyjnego zależy możliwość zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego przez dokonanie subsumcji prawnej w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Wskazać trzeba, że zarzuty postawione w tym względzie w skardze zasługują na uwzględnienie. W szczególności trafny jest zarzut naruszenia art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także zarzut naruszenia art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Uwzględnienie tych zarzutów, leżących u źródła naruszeń innych przepisów procesowych, w tym art. 107 § 3 k.p.a., nie daje Sądowi podstaw do odniesienia się do wielu kwestii prawnomaterialnych podnoszonych w skardze, gdyż zadaniem Sądu jest skontrolowanie tej konkretnej sprawy administracyjnej. Z tego względu rozważania Sądu dotyczące ewentualnych naruszeń prawa materialnego mogą być czynione tylko w takim zakresie, w jakim są one związane z wyjaśnieniem naruszeń prawa procesowego. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny może być przedmiotem kontroli rozstrzygnięć prawnomaterialnych w kontrolowanej sprawie. Organy administracji nie przeprowadziły zaś w istocie postępowania wyjaśniającego, nie odnosząc się - wbrew zarzutom skargi, iż tylko na tym dowodzie się oparły - do podstawowego dokumentu w sprawie, jakim jest załączony do zgłoszenia projekt budowlany. Organy nie dokonały zaś analizy i oceny projektu, a także nie wskazały z w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. na jakie dowody powołują się rozstrzygając sprawę. Organy trafnie wskazując w uzasadnieniu decyzji na różnice między procesem budowy i instalacji, nie przeniosły jednak tych uwag na okoliczności rozstrzyganej sprawy, nie wskazując z jakich to sformułowań projektu można wyprowadzić wnioski co do tego, że w tym konkretnym przypadku chodzi o proces budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie o proces instalacji. Organy przeoczyły, a przynajmniej w ogóle nie odniosły się do tego, że przedłożono im do wglądu projekt powtarzalny, niewłaściwie adoptowany do konkretnego obiektu, w szczególności, że z projektu załączonego do akt nie wynika, czy i w jaki sposób. maja być wykonywane prace przy posadowieniu urządzenia reklamowego. W istocie proces dowodowy zastąpiony został powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest, wbrew twierdzeniom organów w tym względzie jednolite. Większość orzeczeń skłania się do uznania, że ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe). Tak np. w wyrokach sygn. akt II OSK: 1361, 1362, 1331, 1293, 735/08 i w wielu wyrokach wcześniej wydawanych. W innych orzeczeniach np. sygn. akt II OSK 931/05, a także ostatnio wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny: sygn. akt II OSK 1461/08 i II OSK 1465/08, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na inny aspekt zagadnienia, mianowicie na konieczność dokonania przez organ ustaleń, w jaki sposób dochodzi do powstania budowli, która stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w ustawie, zostało natomiast zdefiniowane pojęcie budowy, jako wykonywanie robót budowlanych w określonym miejscu. W konsekwencji Sąd dochodzi do wniosku, że nie sposób określić mianem instalacji, czegoś co odpowiada definicji budowy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie należy pogląd ten podzielić, gdyż w istocie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego uzależnia możliwość dokonania zgłoszenia (czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę) nie od tego, czy obiekt odpowiada pojęciu budowli, lecz od tego czy urządzenie reklamowe będzie instalowane, czy też będzie poddane procesowi budowy. To zaś, że w wyniku procesu budowy rozumianej jako wykonanie w określonym miejscu robót budowlanych powstanie budowla jest skutkiem i wynikiem tych robót. Podzielić zatem należy i te poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w wielu wyrokach, iż nie można objąć systemem zgłoszenia wzniesienia budowli, przy czym nie można pomijać sposobu w jaki dochodzi do jej wzniesienia, jak to wynika z przytoczonych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II OSK 1461/08 i II OSK 1465/08. O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje, czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Chodzi zatem o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie nie zamieszczono legalnej definicji tego wyrażenia. Analizę prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym. Zgodnie z literalnym znaczeniem instalować to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). Wynika z powyższego, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych, w wyniku których powstaje urządzenie reklamowe, które można umieścić w dowolnym miejscu bez wykonywania robót budowlanych określanych mianem budowy, których istota polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Ustawodawca w 1997 r. zrezygnował z powiązania pojęcia instalacji z określonym miejscem, tj. połączenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z obiektem budowlanym. Zmieniła się zatem zasadniczo norma prawna wyrażana w omawianym przepisie. Ustawodawca nadał pojęciu "instalacja" znaczenie szersze niż dotychczas, gdyż pojęcie to przestało już oznaczać jedynie połączenie tablicy lub urządzenia z obiektem budowlanym. Możliwe jest zatem dokonanie instalacji takich urządzeń i w innych miejscach niż na budynkach. Dokonując wyżej opisanej zmiany, ustawodawca pozostawił w niezmienionym kształcie pojęcie budowy jako "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Skoro budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a obok istnieje pojęcie instalacji wymienionych urządzeń, które nie mieści się w zakresie pojęcia "budowa", oznacza to, że instalacją urządzenia reklamowego na gruncie będzie realizacja takiego obiektu, który nie jest wykonywany w określonym miejscu, może być natomiast zmontowany i ustawiony w dowolnym miejscu. To, że w wyniku wykonania budowy powstają budynki, obiekty małej architektury i budowle, w tym trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe jest zaś skutkiem wykonywania robót budowlanych określonych przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 jako budowa. Jeżeli zatem dochodzi do wykonania urządzenia reklamowego w inny sposób niż jego budowa, które nie musi być wykonywane (budowane) przez podjęcie robót budowlanych w określonym miejscu, przyjąć należy że doszło do zainstalowania takiego urządzenia jako mieszczącego się w dyspozycji normy wyrażonej w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Na tego rodzaju instalację nie jest wymagane pozwolenie budowlane, a wystarcza zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji. Również oceniając sprawę z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, tj. uproszczenia procesu inwestycyjnego, nie można uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 6 wymaga pozwolenia budowlanego. Takie też stanowisko zajmował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1083/05. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż wykonywanie robót związanych z zainstalowaniem urządzenia reklamowego, z uwagi na jego wielkość, wymaga pozwolenia budowlanego. Jeśli nie dochodzi w konkretnym przypadku do wykonania robót odpowiadających pojęciu budowy, zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Jeśli organ dostrzegłby natomiast, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w ust. 7 tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wówczas może - w drodze decyzji - nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. Wyjaśnienie powyższych kwestii było konieczne dla przeprowadzenia ocen w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając to, co powiedziano wcześniej, podstawowym zadaniem organu administracji było dokonanie ustalenia w jaki sposób inwestor zamierza zrealizować obiekt budowlany, gdyż to od sposobu wykonania robót budowlanych będzie zależało czy ma być on budowany czy też instalowany. W tym celu należało zbadać projekt budowlany stanowiący załącznik do zgłoszenia, gdyż z opisu i części graficznej projektu kwestie te powinny wynikać. Badając treść zaskarżonej decyzji oraz akta sprawy Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek śladów badania przez organy administracji projektu budowlanego. Zamiast tego organ ograniczył się do stwierdzenia, że zarówno wielkość obiektu, jak i jego sposób połączenia z gruntem przesądzają o tym, że jest to budowla, a jako taka, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszeniu. Organy naruszyły podstawowy obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, zapoznania się z projektem i oceny tego dowodu, a w konsekwencji ustalenia stanu faktycznego sprawy, co dopiero daje podstawę do zastosowania subsumcji prawnej pod określoną normę prawa. Przede wszystkim zaś organy nie wyjaśniły, w oparciu o materiał dowodowy tej konkretnej sprawy, dlaczego urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia uznają za budowlę. To, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu innych sprawach przyjął, na gruncie stanów faktycznych ustalonych w tamtych sprawach, że urządzenia te były budowlami, nie może przecież zastąpić dokonania ustaleń faktycznych w badanej sprawie i wyprowadzenia z nich stosownych wniosków. Naruszono zatem zasady i dalsze przepisy postępowania administracyjnego, a to, art. 7 i 77, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając podstawowych okoliczności sprawy, co zasadnie podniesiono w skardze. Jak ważna zaś dla wyników postępowania jest szczegółowa analiza materiałów sprawy, w tym projektu budowlanego może świadczyć fakt, że w przedłożonym organowi projekcie pominięto w ogóle kwestię sposobu posadowienia urządzenia reklamowego wymienionego w zgłoszeniu. Projekt powtarzalny nie rozstrzyga bowiem tej kwestii, pozostawiając ją do załatwienia przez projektanta projektu adaptowanego do robót będących przedmiotem zgłoszenia (pkt 4. 3). Projekt adoptowany nie odnosi się do sposobu umieszczenia urządzenia w określonym miejscu na prywatnej działce, które inwestor wybrał dla tego urządzenia. Z projektu powtarzalnego wynika, że podstawa urządzenia musi być umieszczona na gruncie rodzimym, po zdjęciu warstwy humusu, lub po odpowiednim zagęszczeniu gruntu. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób zaprojektowano ustawienie tego konkretnego urządzenia na gruncie, co ma podstawowe znaczenie dla określenia czy będzie konieczne wykonanie w określonym miejscu prac budowlanych polegających na odpowiednim przygotowaniu podłoża. W przypadku stwierdzenia takiego stanu rzeczy,, oceny zamiaru wykonania robót należy dokonywać w świetle definicji podanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, rozważając czy w tym konkretnym przypadku będą wykonywane roboty budowlane odpowiadające pojęciu budowy zdefiniowanej w przywołanym przepisie, czy też będzie przeprowadzana instalacja nie wymagająca wykonania jakichkolwiek prac odpowiadających pojęciu budowy. Wyjaśnienie tej kwestii ma zaś podstawowe znaczenie dla oceny czy przewidziane przez inwestora roboty wymagają pozwolenia na budowę (jeśli do budowy miałoby dojść), czy też projektant nie przewiduje wykonania żadnych prac budowlanych w tym miejscu. Ponieważ ta podstawowa kwestia musi zostać w sprawie wyjaśniona organ II instancji po powtórnej ocenie stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem wywodu niniejszego wyroku, winien w oparciu o art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów wyznaczając stosowny termin ich przedłożenia, a następnie po uzupełnieniu stanu dowodowego sprawy i wnikliwej analizie uzupełnionego materiału podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Ubocznie dodać można, że Miasto [...] w ramach realizowanych zadań publicznych dysponuje wystarczającymi narzędziami, między innymi wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby rozwiązać w sposób generalny zagadnienia sposobu zagospodarowania przestrzeni, w tym dotyczące umieszczania reklam, a nadto, pełniąc funkcje zarządcy dróg publicznych może w zasadniczy sposób wpływać na sposób wykorzystania pasów dróg. Ponadto posiada wystarczające narzędzia do oceny czy inne nieruchomości wykorzystywane do wznoszenia urządzeń reklamowych są odpowiednie, w myśl przepisów prawa budowlanego, do przeznaczenia ich na cele instalowania reklam. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.