VII SA/Wa 1576/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. i T. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. M. i T. M., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. M. i T. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie [...]-[...] dla zasilania stacji uzdatniania wody w M., gm. [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt SA/Sz 618/03, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 508/06, oddalił skargi kasacyjne J. M., T. M. oraz inwestora od ww. wyroku WSA w Szczecinie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 701/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę J. M. i T. M. na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek J. M. oraz T. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie [...]- [...] dla zasilania stacji uzdatniania wody w M., gm. [...]. W efekcie rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazana na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. wskazał, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (została uchylona decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]) brak jest podstaw do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z przyczyn przedmiotowych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. M. i T. M. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., a także spowodowania wszczęcia postępowania karnego w trybie art. 305 kodeksu karnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinny być: - decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2001 r. - odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2002 r. - decyzja SKO [...] z listopada 2005 r. stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2001 r. - w trybie art. 156 k.p.a. - dokumenty związane z odwołaniem od decyzji o pozwoleniu na budowę -prawomocny dokument dotyczący tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami skarżących - prawomocne decyzje zezwalające na usunięcie 1122 drzew z nieruchomościami skarżących, - prawomocna decyzję określającą sposób postępowania z odpadami - pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., w którym jednoznacznie wskazano, że integralną część pozwolenia na budowę stanowi projekt budowlany - projekt budowlany. Skarżący powołali się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VCSK.506/16, z której jednoznacznie wynika, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 k.p.a., wszystkie kolejne decyzje wydane w oparciu o tą decyzję, należy traktować jakby nigdy nie zostały wydane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie dnia [...] stycznia 2018 r., Wojewody [...] o odmowie wszczęcia, na wniosek J. M. oraz T. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie [...]- [...] dla zasilania stacji uzdatniania wody w M., gm. [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV na trasie [...]-[...] dla zasilania stacji uzdatniania wody w M., gm. [...]. Nie ulega także wątpliwości, że decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] a postępowanie organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienie, Sąd nie podzielił stanowiska organów orzekających i za błędne uznał stanowisko o niedopuszczalności przedmiotowej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ staje wobec kwestii czysto prawnych, ma za zadanie ustalić, czy badana decyzja nie jest dotknięta jedną z istotnych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Stwierdzenie, iż taka wada występuje, uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności badanego aktu, a konsekwencje takiej decyzji są daleko idące. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Co ważne, dla oceny badanej decyzji w omawianym trybie rozstrzygający jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania tej decyzji, a stwierdzenie jej nieważności powoduje przyjęcie takiego stanu, jak gdyby decyzja ta nigdy nie została wydana. Zauważyć przy tym należy, iż decyzja wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] maja 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wywołała skutki ex nunc. Dostrzegając odmienności wynikające z zastosowania obu ww. trybów, stwierdzić zatem należy (co umknęło organowi w niniejszej sprawie), iż uchylenie decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nie odnosi się do okresu poprzedzającego jej uchylenie. Nie można też na tej podstawie przyjąć, iż decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można podzielić argumentacji organu zawartej w wydanych w sprawie postanowieniach, o braku możliwości prowadzenia postępowania w celu weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja kwestionowana przez skarżących wydana w dniu [...] grudnia 2002 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od dnia jej wydania do uchylenia decyzją z dnia [...] maja 2007 r. i w tym czasie wywołała określone skutki prawne. Wskazać też należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 (lub art. 158 § 2 Kodeksu, w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 2 tej ustawy), otwiera drogę do ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu, na podstawie właściwych przepisów prawa. Przyjęcie koncepcji zaprezentowanej w sprawie przez organy powodowałoby zatem zamknięcie stronie możliwości dochodzenia odszkodowania. Stanowisko takie należałoby także oceniać, co do zasady, w kontekście ewentualnego naruszenia art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (ust. 1 ). Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (ust. 2). W tych też warunkach Sąd uznał, iż okoliczności przywołane w sprawie przez organ, w obu postanowieniach, nie świadczą o zaistnieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie można bowiem stwierdzić, iż nie ma decyzji, która miałaby być badana w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Owszem, decyzja kwestionowana została następnie uchylona, ale ta eliminacja nastąpiła ze skutkiem ex nunc. Późniejsze uchylenie tej decyzji nie czyni więc niniejszego postępowania niedopuszczalnym. Zdaniem Sądu, przedmiotem tego postępowania winna być bowiem kwestionowana przez skarżących decyzja od momentu jej obowiązywania do momentu uchylenia ostatecznym aktem. Powyżej zaprezentowany pogląd, odnoszący się do możliwości weryfikowania w trybie art. 156 § 1 Kodeksu decyzji ostatecznej, następnie uchylonej bądź zmienionej lub wygasłej, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest odosobniony i był już wyrażany( vide wyroki NSA sygn.akt II OSK 1006/15, II OSK 762/14). Podobny pogląd, w stanie analogicznym do niniejszej sprawy, wyraził na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 października 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1345/10 a także z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2024/12, w którym to Sąd zauważył, iż "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma odpowiedzieć na pytanie, czy akt administracyjny będący przedmiotem postępowania jest dotknięty którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że w odniesieniu do badanej decyzji wystąpiła przesłanka opisana w tym przepisie prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunc), lub też jeżeli zachodzą przyczyny opisane w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia, że decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. W obu tych przypadkach strony, które na skutek wydania wadliwej prawnie decyzji poniosły szkodę mogą wysuwać roszczenia odszkodowawcze. Uznanie przez organy administracji publicznej, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania." Podobnie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 567/11, w którym to przypomniał istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskazując, iż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). "Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym." W tym samym wyroku NSA stwierdził, iż "(...) nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego. W tym wypadku chodziłoby m. in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 908/11, w którym to przyjął, iż "Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby wyrzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności." Konkludując, za błędne , a w konsekwencji naruszające art. 61a § 1 k.p.a. -w ocenie Sądu- należało uznać stanowisko organów wyrażone w wydanych w sprawie postanowieniach, stwierdzające, iż wystąpiła w sprawie przeszkoda o charakterze przedmiotowym, która uniemożliwiała prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...]. Ponownie orzekając w sprawie organy winny uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez skarżących w trybie art. 156 k.p.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.