VII SA/Wa 1616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. P., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą stwierdzenia na wniosek M. P. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną obejmującą obsługę komunikacyjną i pieszą (w tym wewnętrzną drogę dojazdową wraz z miejscami postojowymi zewnętrznymi i chodnikami), zieleń wysoką i niską oraz infrastrukturę techniczną: oświetlenie uliczne terenu, budowę przyłączy (wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i ogólnospławnej, ciepłowniczej, elektroenergetycznych z wolnostojącym podwójnym złączem kablowym ZK-3), instalacje wewnętrzne (wody zimnej, ciepłej - wymiennikownia - cyrkulacyjnej, wodna p. poż. hydrantowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, centralnego ogrzewania i wymiennikowni, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej, elektryczne i słaboprądowe), przebudowę osiedlowej sieci ciepłowniczej i istniejącego przyłącza ciepłowniczego oraz likwidację istniejącej infrastruktury kolidującej z przedmiotową inwestycją (linii kablowej En z zakończeniem projektowanym ZK-3e zabudowanym w ogrodzeniu linii kablowej SN, wewnętrznych instalacji kablowych oświetlenia terenu En i eNA, wewnętrznej instalacji wody podwyższonego ciśnienia w 100, przyłącza wody, przyłącza kanalizacji ogólnospławnej przyłącza c.o., przyłącza gazu) oraz w zakresie przebudowy zjazdów (w miejsce istniejących zjazdów) na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Następnie, wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę interes prawny, o którym mowa wyżej, ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), będący przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że choć postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem odrębnym, to dotyczy tej samej sprawy i jest kontynuacją postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06. Wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa z uwzględnieniem charakteru inwestycji. W niniejszej sprawie, jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, obejmuje ona swym zakresem budowę na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego z lokalami handlowo - usługowymi w parterze, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi, dojazdami do budynku, miejscami postojowymi zewnętrznymi, dojściami, miejscem rekreacji mieszkańców i infrastrukturą techniczną oraz przebudową dwóch zjazdów (przy ul. [...] i [...] w [...]). Ponadto przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmuje przebudowę osiedlowej sieci ciepłowniczej i istniejącego przyłącza ciepłowniczego wraz z projektowanym przyłączem CO oraz budowę sieci oświetlenia terenu, przyłącza wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej do projektowanego i istniejącego przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, przyłączy elektroenergetycznych. Skarżąca, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], natomiast swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w [...], co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...]w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższa nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Analiza projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wykazała, że odległość przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] wynosi 15,05 m, a wysokość projektowanego budynku wynosi 15,98 m. Mając na uwadze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm) oraz usytuowanie projektowanego budynku, organ stwierdził, że nieruchomość należąca do M. P. z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ewid. [...]. Innymi słowy, Skarżąca może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W ocenie organu, źródłem interesu prawnego nie może być własny punkt widzenia dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowania rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, bowiem dotyczą one interesu faktycznego strony, a nie jej interesu prawnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., reprezentowana przez P. P. zarzucając naruszenie: 1. § 13 ust. 1, § 19 ust. 1, § 29, § 204 ust. 5, § 206 ust. 1, § 203, § 207 ust. 1 pkt 3, § 309 pkt 6, § 309 pkt 9, § 323 ust. 1 i 2, § 325 ust. 2 oraz § 327 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2. Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i e, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 34 ust 1 i 2, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 okt 1, 2 i 3, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane; 3. zapisów decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce [...]: pkt II. 1.g. tiret piąte załącznika nr 1, pkt II. 2. a. tiret pierwsze, drugie i trzecie załącznika nr 1, pkt II. 5. Załącznika nr 1, pkt II 6. In fine załącznika nr 1; 4. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; 5. art. 77, art. 81, art. 78, art. 73, art. 61 § 4, art, 109, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; 6. art. 32 ust. 1oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podkreśliła, że organ nie odniósł się merytorycznie do wadliwości pozwolenia na budowę. Nadto stwierdziła że: "Dla ułatwienia sobie rozstrzygnięcia, organ wolał stwierdzić, iż skarżąca nie ma przymiotu strony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji. W ten sposób organ zwolnił się z konieczności ustosunkowywania się do większości zarzutów podniesionych przez skarżącą. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. uznał, iż skarżąca posiada przymiot strony, jako że jej działka (o nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu". Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zaradna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., którą organ uchylił decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] wszczął, na wniosek skarżącej M. P. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z towarzyszącą infrastrukturą na wskazanych działkach. Wprawdzie skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. podniosła brak swojego udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co stanowić mogło jedynie podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt. 4 kpa, wskazała jednak także inne argumenty, które mogły uzasadnić stwierdzenie ważności decyzji. A zatem obowiązkiem Wojewody [...], do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – było w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie pochodzi od podmiotu, który posiada przedmiot strony w takim postępowaniu. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kap, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Jak trafnie wskazał organ w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, które znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sąd u Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, w którym wskazano, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Podobnie wypowiedział się Naczelny sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 października 2010 r., sygn.. akt II OSK 1774/09, niepubl., LEX nr 746786; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08, niepubl., LEX nr 530045; z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, niepubl., LEX nr 339465. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania nadzwyczajnego uznał, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą, o której stanowi art. 156 §1 kpa, jednakże nie dokonał oceny legitymacji procesowej M. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołania M. P. niewadliwie uznał, iż skarżąca nie mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego bowiem nie doszło do naruszenia żadnego przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę jej interesu prawnego. Interes taki musi być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd rozpoznający sprawę w pełni akceptuje tę ocenę. Z akt postępowania zakończonego kontrolowaną decyzję wynika, że sporna inwestycja – budynek mieszkalny o wysokości 15, 98 m z usługami w parterze posadowiony na działce nr [...] obr. [...] usytułowany jest w odległości 15,05 m od granicy działki nr [...] należącej do skarżącej co, jak niewadliwie ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyklucza ograniczenie zagospodarowania działki skarżącej, a tym samym posiadanie interesu prawnego. Ustalenie w toku wszczętego postępowania braku tak rozumianego interesu prawnego obliguje organ do zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1501/08 "Treść art. 157 §3 kpa obliguje organ do kontroli złożonego wniosku pod względem spełnienia formalnych przesłanek warunkujących dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna, jedynie gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni". Oznacza to, że w każdym innym przypadku organ powinien wszcząć postępowanie nadzwyczajne, gdyż nie może przeprowadzić tego typu ustaleń poza postępowaniem administracyjnym. Negatywny wynik tych ustaleń skutkuje umorzeniem wszczętego postępowania. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne, gdyż nie pochodzą od strony postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ppsa (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.