VII SA/Wa 1618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: WSA Artur Kuś WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek J. Z., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył wszczęte na wniosek J. Z. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] (znak: [...]). Decyzją z [...] listopada 2017 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] września 2017 r. Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. VII SA/Wa 101/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., zaś skargi kasacyjne L. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także jako: inwestor) i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 546/19. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu L. Sp. z o.o. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1962/20, uchylił ww. decyzję GINB z [...] września 2020 r., znak: [...]. Sąd stwierdził, że GINB, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., niezasadnie uznał brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu wszystkie zagadnienia ocenić samodzielnie. Sąd zobowiązał GINB do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji i wydania decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Mając na uwadze powyższe wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1962/20, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2021 r.. znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...]. W odniesieniu do powyższych ustaleń, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że prowadzone z wniosku J. Z. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] zostało zakończone ww. decyzją GINB z [...] maja 2021 r., znak: [...]. Niniejsza sprawa, w której J. Z. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...], jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną ww. decyzją GINB z [...] maja 2021 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W świetle powyższego organ uznał, że skoro decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do jej ponownego merytorycznego załatwienia. Mając na uwadze, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Z., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., pomimo zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych uzasadniających usunięcie kwestionowanej decyzji Starosty z obrotu prawnego, a także braku wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania w rozumienia art. 105 k.p.a. uzasadniającego jego umorzenie; 2) art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] w sytuacji, gdy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także była niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały, gdyż organ wydający kwestionowaną decyzję naruszył normy prawa materialnego w stopniu rażącym co uzasadniało usunięcie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. z obrotu prawnego; 3) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu oceny prawnej oraz kierunków postępowania wytyczonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z 12 września 2018 r. VII SA/Wa 101/18 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. (II OSK 546/19). Skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji w zakresie umorzenia postępowania organu I instancji oraz o orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącej poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał istoty sprawy, z czym skarżąca się nie zgadza, gdyż prawomocnie rozstrzygnięto, że skarżąca uzyskała przymiot strony w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. Poza wszelką kwestią pozostaje zatem zdolność skarżącej do korzystania z nadzwyczajnych środków ochrony prawnej określonych m. in. w art. 145 i 156 k.p.a., których celem jest kontrola legalności wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Skarżąca wskazała, że w trakcie toczącego się postępowania pominięta została kwestia oddziaływania spornej inwestycji L. sp. z o. o. na nieruchomość skarżącej. Jej zdaniem, organ na podstawie całego materiału dowodowego powinien dogłębnie zbadać, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje, czy też nie, na prawa i obowiązki skarżącej oraz czy spowodowała wskazywaną przez nią ingerencję w jej prawo własności. W wyniku realizacji spornej inwestycji na działkach sąsiednich inwestora, skarżąca została pozbawiona uprzednio istniejącego skomunikowania jej nieruchomości z drogą publiczną wojewódzką, która to nieruchomość już istniała w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. Spółki, co skutkuje uniemożliwieniem zrealizowania na nieruchomości skarżącej rozpoczętej inwestycji. Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także była niewykonalna w dniu jej wydania w sposób trwały. W tym miejscu za zasadne skarżąca uznała przytoczenie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, w świetle której: "Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego zastępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i przepisów odrębnych.". Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 września 2018 r., VII SA/Wa 101/18 ze skargi J. Z., który stwierdził, że zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami techniczno-budowlanymi nie wyklucza stwierdzenia, że inwestycja powoduje ograniczenia możliwości :z gospodarowania działki sąsiedniej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszym postępowaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do zbadania faktu przysługującego skarżącej tytułu prawnego do gruntu oraz przydania tej okoliczności stosownej wagi dowodowej przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd administracyjny może tą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Przypadek kwalifikujący zaskarżony akt administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. znak: [...] w powyżej określonym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się na wstępie do wskazania przez skarżącą w skardze, iż zaskarża ona ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części – tj. w zakresie, w jakim umarza ona postępowanie przed organem I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny za zasadne uznał przypomnieć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje wynikająca z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, która oznacza, iż granice rozpoznania skargi nie pokrywają się z granicami zaskarżenia. Te pierwsze będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny "nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi", nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, zaś zakres sprawy administracyjnej determinują właściwe, w każdej "sprawie" wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, one w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy administracyjnej, determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności i precyzują elementy pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, komentarz do art. 134, pkt 16-17 i powołane tam orzecznictwo). W związku z powyższym należy przyjąć, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem dokonywana jest przez sąd administracyjny pierwszej instancji w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd ten nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości (wyroki NSA z 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06; z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 728/09; z 10 sierpnia 2020 r., I OSK 3288/19). Z tego względu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola legalności rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r., znak: [...] wiązała się z kontrolą tej decyzji w całości. W nawiązaniu do powyższego zagadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że odrębną kwestią jest przewidziana przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwość uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w całości albo w części. Podkreślić jednak trzeba, że uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wyroki NSA: z 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14; z 28 maja 2010 r., II FSK 299/09). Innymi słowy, uchylenie decyzji w części jest możliwe pod warunkiem, że zarówno część uchylana, jak i część decyzji pozostawiona w obrocie prawnym, charakteryzują się samodzielnością, tj. rozstrzygają o odrębnej kwestii objętej granicami sprawy. O dopuszczalności uchylenia w części zaskarżonej decyzji rozstrzygają zatem przepisy prawa materialnego stosowane w sprawie. Kontrolowana w tej sprawie decyzja GINB z [...] maja 2021 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji, w której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnaleźć stanowisko tego sądu o możliwości uchylenia tego rodzaju decyzji w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadkach, w jakich możliwe jest zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które jednakże zostało wyrażone w przypadku, w którym doszło do uchylenia decyzji organu I instancji w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. W wyroku z 3 lipca 2013 r. II OSK 633/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że organ odwoławczy, jako organ merytoryczny w sprawie, przy rozpoznaniu odwołania od decyzji nieostatecznej może ją zmienić w zakresie, jakiego wymaga zgodność decyzji z prawem, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej jej przez organ II instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Również w piśmiennictwie podnosi się, że dopuszczalne będzie uchylenie decyzji w części i w tym zakresie zmiana rozstrzygnięcia w przypadku, gdy w decyzji rozstrzygnięto przedmiotowo odrębne sprawy (np. w sprawie wywłaszczenia oraz w sprawie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość) – zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 13, s. 547. Na gruncie niniejszej sprawy stanowiska powyżej zaprezentowanego nie można jednak w sposób odpowiedni zaaplikować, tak, aby w konsekwencji orzec jedynie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, w jakiej jej mocą umorzone zostało przez organ odwoławczy postępowanie przed organem I instancji, utrzymując w mocy zarazem rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji. Na gruncie tej sprawy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wiązało się bowiem z niekwestionowanym i prawidłowym ustaleniem, że sprawa, w której J. Z. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...], jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną decyzją GINB z [...] maja 2021 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu poprawność wniosku organu odwoławczego, że na gruncie tej sprawy zaszedł przypadek bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, uzasadniający umorzenie postępowania przed Wojewodą [...]. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zachodzi bowiem wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, co ma miejsce m.in. w przypadku, gdy decyzja organu I instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (por. B. Adamiak, op. cit. s. 548). Z takim przypadkiem na gruncie tej sprawy niewątpliwie miał do czynienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżona decyzja jest decyzją formalnie kończącą postępowanie administracyjne z przyczyn przedmiotowych, wobec czego organ odwoławczy nie mógł w niej merytorycznie rozstrzygać o tym, czy decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. To, że skarżąca posiada status strony postępowania nieważnościowego, co akcentuje w wielu fragmentach wniesionej skargi, a co jest niesporne w tej sprawie, nie oznacza bowiem, że uprawione jest domaganie się przez nią, by po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] października 2020 r. organ ten usunął z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. kwestionowaną decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Żadnego stąd też wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły mieć zarzuty podniesione przez stronę w rozpoznawanej skardze odnoszące się do tego rodzaju wad ww. decyzji Starosty [...]. Zarzuty te podlegały rozpoznaniu w postępowaniu wywołanym równolegle wniesioną skargą skarżącej na decyzją GINB z [...] maja 2021 r. znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] (sprawa VII SA/Wa 1617/21 łącząca się z niniejszą sprawą). Skarżąca błędnie ponadto przyjmuje, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 12 września 2018 r. (VII SA/Wa 101/18) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. (II OSK 546/19) zawierają ocenę prawną, która ze względu na treść art. 153 p.p.s.a., miała znaczenie dla potrzeb rozpoznania tej sprawy i na jej gruncie została zaaplikowana w sposób sprzeczny ze wskazaniami ww. Sądów. Zauważyć trzeba, że ocena prawna wynikająca z tych wyroków sprowadzała się bowiem wyłącznie do kwestii legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym w postępowaniu nieważnościowym i ograniczała się do nakazania przez Sąd dokonania przez organy ponownej weryfikacji statusu skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Weryfikacja ta doprowadziła do uznania statusu skarżącej jako strony tego postępowania, i status ten na gruncie tej sprawy nie był przez organ odwoławczy kwestionowany. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.