II OSK 546/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. sp. z o.o. z siedzibą w C. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek J. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. (dalej: skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2017 r. nr [...] o umorzeniu, wszczętego na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jak stwierdził Sąd I instancji, w ocenie organu brak interesu prawnego skarżącej wynika z tego, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje działki pod zabudowę nr [...] i [...], a także działki nr [...] i [...] stanowiące drogę wewnętrzną. Organ podał, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do żadnej z tych nieruchomości. Nie wykazała także, aby inwestycja oddziaływała na jej działkę nr [...] w sposób, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; zwanej dalej: Pb). Jednak w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ nie rozważył czy sporny pas gruntu (drogi wewnętrznej), znajdujący się zgodnie z pozwoleniem budowlanym w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, nie stanowi własności skarżącej, na co wskazywała ona w toku postępowania. Z akt sprawy wynika (m. in. decyzji SKO w Lublinie z [...] czerwca 2018 r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji), że Wójt Gminy J. decyzją z [...] stycznia 2016 r. (a więc już po wydaniu pozwolenia budowlanego) orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości nr [...], nr [...] i nieruchomości skarżącej nr [...]. W tym postępowaniu ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4 m), na której inwestor docelowo zaprojektował (i zrealizował) teren zielony, stanowi część działki skarżącej nr [...]. Co istotne, skarżąca podnosiła, że te granice nigdy nie uległy zmianie. Te okoliczności powinny zostać ocenione i rozważone przez organ badający legitymację skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego dla spornej inwestycji. Organ winien zbadać również, czy na skutek spornej inwestycji skarżąca została pozbawiona dostępu do drogi, jak podnosiła w toku postępowania. Sądu I instancji podniósł nadto, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Przejawami takiego oddziaływania, powodującego ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej są np. wibracje, hałas, zakłócenia elektryczne lub zanieczyszczenie wody, gleby, powierza, pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, dopływu światła dziennego, dostępu do drogi publicznej. Zgodność planowanej inwestycji z wymaganiami techniczno-budowlanymi nie wyklucza stwierdzenia, że inwestycja powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: Kpa) i w konsekwencji art. 105 § 1 Kpa. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej, że obszar oddziaływana tej inwestycji obejmuje jej nieruchomość, wykorzystywaną jako wewnętrzną drogę dojazdową. 2.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz L. sp. z o.o. z/s w C. (zwana dalej: spółka), zaskarżając go w całości. 2.2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 Kpa a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wymienione przepisy regulujące postępowanie administracyjne, gdyż zaakceptował umorzenie postępowania bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględnił okoliczności wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] czerwca 2018 r., która została jednak wydana już po dacie zaskarżonej decyzji; 2) prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pb w zw. z art. 28 i 157 § 2 Kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że właścicielowi takiej nieruchomości, przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. 2.3. Natomiast spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 Kpa oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na błędnym przyjęciu, ze teren zielony urządzony przez L. sp. z o.o. na części działek nr [...] i [...], które po rozgraniczeniu w styczniu 2016 r. znalazły się w granicach działki J. Z. nr [...], urządzony został w wyniku budowy na podstawie decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2014 r. nr [...], kiedy teren ten został urządzony przy budowie zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) na podstawie zgłoszenia z [...] sierpnia 2014 r., co do którego organ budowlany nie wniósł sprzeciwu, i umowy drogowej z dnia [...] kwietnia 2014 r.; 2) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu, pomijającą, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości ma charakter konstytutywny, a zatem teren zielony urządzony przez L. sp. z o.o. znalazł się w granicach działki nr [...], należącej do J. Z. dopiero w styczniu 2016 r., a zatem po 15 miesiącach po zakończeniu budowy inwestycji przez L. sp. z o.o. z końcem października 2014 r.. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie następujących dowodów: a) decyzji Starosty L. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] (w aktach sprawy) - na okoliczność obiektów budowlanych na budowę, których zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, wśród których nie ma zjazdu z drogi publicznej ulicy [...] ani innych obiektów budowlanych poza działkami nr [...] i [...]; b) zgłoszenia robót budowlanych z [...] czerwca 2014 r.; c) umowy nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. z załącznikiem i aneksem - dowody ad. b i c na okoliczność, że zjazd z drogi publicznej ulicy [...] na działkę [...] i teren zielony na działkach nr [...] i [...] zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia robót budowalnych, a nie na podstawie kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę; d) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z [...] października 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie - na okoliczność, że L. sp. z o.o. zakończyła budowę pawilonu handlowego z infrastrukturą 15 miesięcy przed rozgraniczeniem działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. 3. W odpowiedziach na skargi kasacyjne, J. Z. wniosła o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie zaś decyzja dokonująca kontroli legalności pozwolenia na budowę. Dlatego wszelkie kwestie dotyczące prawidłowości samego pozwolenia na budowę i zakresu prowadzonych prac budowlanych wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem była bowiem wyłącznie ocena, czy zasadne było umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. 4.4. Przystępując do oceny tej kwestii należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że o ile w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kpa. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18). 4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi właśnie na wykazywaną wyżej odmienność postępowania nieważnościowego od postępowania zwykłego, w którym rozstrzygana jest sprawa indywidualna w formie decyzji, badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego musi odbywać się nie według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach postępowania nieważnościowego. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego, właśnie jak już wyżej zaznaczono, według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia oraz badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co przecież nie budzi wątpliwości. 4.6. W tym kontekście kluczowe znaczenie dla wyjaśnienia interesu prawnego skarżącej ma skutek decyzji Wójta Gminy J. z [...] stycznia 2016 r. (a więc już po wydaniu pozwolenia budowlanego) o rozgraniczeniu nieruchomości nr [...], nr [...] i nieruchomości skarżącej nr [...]. W tym postępowaniu ustalono, że droga wewnętrzna (pas gruntu szerokości 4 m), na której inwestor docelowo zaprojektował (i zrealizował) teren zielony, stanowi część działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej spółki, okoliczność konstytutywnego charakteru decyzji o rozgraniczeniu, nie oznacza, że osoba która stała się właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania, już po wydaniu pozwolenia na budowę, nie może uzyskać statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że interes prawny lub obowiązek, o których mowa w art. 28 Kpa, dotyczą praw zbywalnych, to ich zbycie spowoduje także przejście uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji także uprawnienia do złożenia podania o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 729/01; wyrok NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1086/17). Z tego powodu zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest niezasadny. 4.7. Rację ma więc Sąd I instancji wskazując, że kwestia interesu prawnego skarżącej musi być oceniona po uprzednim jednoznacznym wyjaśnieniu własności drogi wewnętrznej oraz aktualnego stanu prawnego i ewidencyjnego działki nr [...]. Niewyjaśnienie tych kwestii stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § i art. 105 § 1 Kpa, Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, podobnie jak art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb, ponieważ Sąd w zaskarżonym wyroku nakazał jedynie szczegółowo wyjaśnić wskazaną kwestię nie przesądzając o zakresie prowadzonych prac w oparciu o pozwolenie na budowę jak i przysługiwaniu interesu prawnego skarżącej. 4.8. Trafnie wywodzi natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na błędne stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że właścicielowi takiej nieruchomości, przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest błędne, jednak w świetle treści art. 184 Ppsa okoliczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powołanych wyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb przy ustalaniu kręgu stron postępowania, tak zwykłego jak i nadzwyczajnego, w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę kluczowym zagadnieniem jest określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Nawiązując do wyroku NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06 należy przyjąć, że wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp.), w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1011/09; z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 891/06; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 276/08, publ. w CBOSA). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12 - "Interes prawny to [...] interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Pb, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pb (por. wyroki NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/14; z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 905/1). 4.9. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Natomiast wnioskowane przez spółkę dowody nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie było jakichkolwiek podstaw dla zastosowania art. 106 § 3 Ppsa w postępowaniu przed Sądem I instancji, a tym bardziej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 204 Ppsa.