VII SA/Wa 1620/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego oddala skargę Przedmiotem skargi A. R. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...]. Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia A. R. i A. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nałożenia na A. R. i A. R. obowiązku wpłacenia zaliczki w kwocie: 362,85 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt pięć groszy) na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...] (którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], i orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego przy granicy działki, położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym ww. budynku o wymiarach 4,0/3,0 m poprzez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do przedmiotowego budynku), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z niewykonaniem przez A. R. i A. R. obowiązku wskazanego w ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...], organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 17 czerwca 2011 r. zobowiązanym zostało doręczone upomnienie z dnia [...] czerwca 2011 r. wzywające do wykonania ww. obowiązku. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Organ podał, że z uwagi na to, że próby doręczenia ww. tytułu wykonawczego, zgodnie z dyspozycją art. 44 k.p.a., nie przyniosły oczekiwanego rezultatu (tj. pomimo skierowania go na dwa adresy, którymi posługują się zobowiązani nie został przez nich odebrany), dyspozycję niniejszego tytułu odczytano A. R. w dniu [...] sierpnia 2011 r. w siedzibie Komendy Powiatowej Policji w [...] w obecności młodszego aspiranta R. M. Powyższe miało miejsce po tym jak A. R. odmówił w ww. siedzibie Policji odebrania korespondencji zawierającej ww. tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż zobowiązany oświadczył, że nie będzie odbierał żadnej korespondencji od PINB w [...] do czasu wyjaśnienia sprawy w Sądzie, co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. W związku z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], znak: [...], nałożył na A. R. i A. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 21.057,96 zł (słownie: dwadzieścia jeden tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych dziewięćdziesiąt sześć groszy). Kwotę wskazanej powyżej grzywny organ powiatowy przekazał do egzekucji o charakterze pieniężnym Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...]. PINB w [...], z uwagi na nieskuteczność ww. środka egzekucyjnego i wieloletnie niewykonywanie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], znak: [...], skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2015 r. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 129 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zobowiązał A. R. i A. R. do wpłacenia zaliczki w kwocie: 362,85 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt pięć groszy) na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. wnieśli, w terminie, A. R. i A. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ze względu na niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego przy granicy działki, położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym ww. budynku o wymiarach 4,0/3,0 m przez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do przedmiotowego budynku, PINB w [...] zasadnie skierował niniejszy obowiązek do wykonania zastępczego w oparciu o przepisy cytowanej ustawy. Przepis art. 128 § 2 ww. ustawy, stanowi, że w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku nie wpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast, zgodnie z art. 129 ww. ustawy, organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, PINB w [...] zasadnie i zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], zobowiązujące A. R. i A. R. do wpłacenia zaliczki w kwocie: 362,85 zł na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Organ II instancji uznał, że wskazana powyżej kwota zaliczki jest niezbędna do sporządzenia kosztorysu inwestorskiego, na podstawie którego oszacowane zostaną koszty robót wchodzących w zakres wykonania egzekwowanego obowiązku i wyłonienia wykonawcy w ramach wykonania zastępczego. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ egzekucyjny - PINB w [...] jednoznacznie wynika, że kwota ww. zaliczki wynika z odpowiedzi na zapytanie ofertowe organu powiatowego jakiej udzieliła wyspecjalizowana pracownia projektowa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu organ II instancji wskazał, że egzekwowana decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...], jest ostateczna zatem podlega wykonaniu. Podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł A. R. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zakończył prace budowlane przed 1995 r., zatem prowadzone postępowanie uważa za rażące naruszenie prawa. Skarżący podał, że posiada dokumenty odbioru budynku i zezwolenie na użytkowanie obiektu od 2000 r. wydane przez właściwy organ - Prezydenta Miasta [...]. Wskazał, że "nigdy nie było i nie ma podestu z biegiem schodowym 4x3m". Zdaniem skarżącego wykonanie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] spowoduje katastrofę budowlaną i odpowiedzialność karną, gdyż taras z biegiem schodowym jest integralną częścią budynku i jego rozbiórka jest niewykonalna. Podniósł, że zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego rozbiórki nie nakazuje się jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 5 lat. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], wydane w oparciu o art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i orzekające o zobowiązaniu A. R. i A. R. do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Orzeczenia te zapadły więc (jak wynika z powyższego) w postępowaniu egzekucyjnym, a to powodowało, iż w pierwszej kolejności należało zbadać w sprawie, czy postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo uruchomione, a następnie - czy zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie wskazanego powyżej przepisu. Dokonując oceny sprawy w tym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], znak: [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], i orzeczono na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz doprowadzenia budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego przy granicy działki, położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidującym podest z biegiem schodowym ww. budynku o wymiarach 4,0 m x 3,0 m poprzez rozbiórkę samowolnie zrealizowanej dobudowy do przedmiotowego budynku. Należy podkreślić, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, nie została bowiem w żadnym trybie przewidzianym przepisami prawa wzruszona, jest ostateczna i bezspornie podlega wykonaniu (co istotne: prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1189/07 została uznana za prawidłową). Wobec niewykonania obowiązku w niej określonego, organ powiatowy uruchomił postępowanie egzekucyjne. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy dwukrotnie próbował doręczyć A. R. i A. R. tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Następnie w dniu [...] sierpnia 2011 r. odczytano ww. tytuł wykonawczy A. R. na Komendzie Powiatowej Policji w [...], w obecności funkcjonariusza policji, co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zauważyć również należy, że powyższy tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2011 r. został poprzedzony doręczeniem w dniu [...] czerwca 2011 r. upomnienia z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] organ ten nałożył na A. R. i A. R. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 21.057,96 zł. Z uwagi na to, iż decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nakładającą obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, nadal (pomimo zastosowanego środka egzekucyjnego) nie została wykonana, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ powiatowy skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. do wykonania zastępczego. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia są więc konsekwencją wskazanego postanowienia z dnia [...] września 2015 r. o zastosowaniu wobec A. R. i A. R. kolejnego środka egzekucyjnego. Reasumując, w powyżej przedstawionym stanie fatycznym Sąd nie stwierdził, aby postanowienia wydane w sprawie naruszały prawo. Postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo uruchomione. Niewykonanie przez skarżącego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], pomimo zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, uprawniało zaś organ do podjęcia kolejnych kroków w postępowaniu egzekucyjnym, w tym zastosowania wobec A. R. i A. R. wykonania zastępczego, a następnie - wydania orzeczenia przewidzianego w art. 129 ustawy egzekucyjnej, stanowiącego wezwanie do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Rozwijając tak dokonaną ocenę wskazać nadto trzeba, iż wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego, o czym stanowi art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi zaś przepis art. 129 ww. ustawy, organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Zatem, zaznaczyć należy, iż cytowany i zastosowany w sprawie przepis pozwala organowi żądać od zobowiązanego kwoty na koszty wykonania zastępczego. Kwotę tą organ może określić swobodnie, albowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Podnieść też trzeba, iż kwota ta winna stanowić zaliczkę, a więc jedynie część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2040/08, lex nr 569151). Rozliczenie kosztów wykonania zastępczego następuje bowiem dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego i na podstawie art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dostrzegając powyższe zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, po wydaniu orzeczenia o zastosowaniu wobec A. R. i A. R. środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, organ powiatowy przystąpił do wyłonienia wykonawcy. Organ powiatowy z dwóch przedstawionych ofert wybrał najkorzystniejszą cenowo ofertę (z Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Konstrukcji Budowlanych i Doradztwa Technicznego "[...]" z siedzibą w [...]), dotyczącą wykonania kosztorysu inwestorskiego obejmującego rozbiórkę dobudowy wykonanej do budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, o wymiarach rzutu poziomego 9,19m x 3,00m, zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w [...], opiewającą na kwotę 295 zł netto, tj. 362,85 zł brutto. Wynika z tego, iż kwota żądana od A. R. i A. R. stanowi tylko część należności, bo dotyczy jedynie wydatków związanych ze sporządzeniem kosztorysu inwestorskiego (niezbędnego w przypadku wykonania zastępczego). Tym samym stwierdzić trzeba, iż żądana skarżonym postanowieniem kwota (w wysokości 362,85 zł) na pokrycie wydatków dotyczących wykonania zastępczego po pierwsze – nie została przez organ w sposób dowolny określona (wynika bowiem z materiałów znajdujących się w aktach sprawy), po drugie – stanowi jedynie część (zaliczkę) wydatków związanych z wykonaniem obowiązku w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego. Dlatego też, również i z tych przyczyn Sąd nie stwierdził w sprawie naruszenia prawa, w tym w szczególności art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na koniec, odnosząc się do treści skargi zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu, w tym sądowym, nie było możliwe objęcie kontrolą zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 303/99 oraz z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Sz 358/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2539/14). Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można więc kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 423/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 856/16. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.