VII SA/Wa 1642/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. E. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w lokalu użytkowym skargę oddala Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...] uchwałą z dnia [...] października 2009 r., nr [...] na podstawie § 13 pkt 4 Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat wyraził A. Z. — najemcy lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku wielolokalowym w [...] przy ulicy [...] zgodę na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu tj. sprzedaż artykułów farmaceutycznych na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że A. Z. zwrócił się o wyrażenie zgody na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu użytkowym na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich). Posiada on zawartą w dniu 1 kwietnia 2009 r. umowę najmu na czas oznaczony obowiązującą do dnia 31 marca 2018 r. i w wynajmowanym lokalu prowadzi sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Zgodnie z § 13 pkt 4 Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat Zarząd Dzielnicy podejmuje ustalenia w przedmiocie zmiany rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej przez najemcę w stosunku do wskazanej w umowie najmu i uwzględniając wniosek najemcy organ postanowił wyrazić zgodę na zmianę dotychczas prowadzonej działalności w lokalu użytkowym wynajmowanym przez A. Z. Pismem z dnia 1 czerwca 2010 r. skarżący K. E. działając w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Burmistrza Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na oparciu powyższej uchwały oraz jej uzasadnienia na błędnych ustaleniach, jakoby A. Z. prowadził w przedmiotowym lokalu działalność polegającą na sprzedaży artykułów farmaceutycznych, podczas, gdy A. Z. w lokalu tym nigdy faktycznie nie prowadził jakiejkolwiek działalności, a jedynie wykorzystywał przedmiotowy lokal w celach komercyjnych i podnajmował go, wbrew prawu, K. E., jako osobie posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki. Podniósł także, że takie działanie Zarządu Dzielnicy oprócz tego, że oparte na błędnych ustaleniach faktycznych, godzi w jego interes, jako przedsiębiorcy prowadzącego w tym lokalu aptekę oraz w interes lokalnej społeczności, gdyż w miejsce jednej z najtańszych aptek w okolicy powstał sklep jubilerski. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odmówił uwzględnienia żądania K. E., objętego wezwaniem w zakresie uchylenia uchwały z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Zarządu Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera założenia, że A. Z. prowadził sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Przedmiotowa uchwała dotyczyła wyrażenia zgody A. Z. najemcy lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku wielolokalowym w [...] przy ul. [...] na zmianę dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej w wynajmowanym lokalu tj. sprzedaż artykułów farmaceutycznych na sprzedaż artykułów przemysłowych (jubilerskich), co nie może być ocenione za tożsame ze sformułowaniem, iż to A. Z. faktycznie lub osobiście prowadził w lokalu sprzedaż artykułów farmaceutycznych. Uchwała z dnia [...] października 2009 r. odnosi się do rodzaju działalności prowadzonej w lokalu a nie do osoby, która ją prowadzi. Także uzasadnienie uchwały odnosi się wyłącznie do rodzaju działalności wskazanej w umowie najmu, tj. prowadzenia apteki. Potwierdzeniem takiej treści wypowiedzi Zarządu Dzielnicy [...] jest podstawa prawna wymieniona w uchwale z dnia [...] października 2009 r. - § 13 pkt 4 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat wydane na podstawie art. 30 ust 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Organ stwierdził, że nie podziela poglądu skarżącego, iż doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wskazał, że K. E. mógł mieć interes własny ekonomiczny w tym, aby z lokalu korzystać, a więc po jego stronie mógł występować interes faktyczny związany przede wszystkim z uzyskiwaniem korzyści z korzystania z lokalu, a nie interes prawny. Organ wskazał, że to relacje prawne i faktyczne pomiędzy K. E. [...] a A. Z. doprowadziły do tego, że skarżący w konsekwencji nie mógł korzystać z lokalu. Jest to sfera, za którą nie może odpowiadać Zarząd Dzielnicy [...] i nie można twierdzić, iż konkretne zachowania ww. osób dotyczące korzystania z tego lokalu były wynikiem podjęcia uchwały. Organ zauważył również, że twierdzenie, iż uchwała narusza także interes społeczny gdyż w miejsce najtańszej w okolicy apteki powstał sklep jubilerski zawiera wyłącznie subiektywną ocenę skarżącego, niepopartą żadnymi dowodami i odnosi się do kwestii występowania interesu ekonomicznego, czyli interesu faktycznego, a nie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem nie można stwierdzić, iż poprzez podjęcie uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Organ wskazał, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie stanowią przepisów prawa, na podstawie, których można ustalić interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi normę ogólną wyrażającą zasadę praworządności, odnoszącą się do obowiązku działania przez organy na podstawie i w granicach prawa, co było przestrzegane przy podejmowaniu Uchwały. Uchwała wymieniała podstawę prawną, która upoważniała Zarząd Dzielnicy [...] do wypowiedzi zawartej w Uchwale. Natomiast art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczą zasad i reguł postępowania przed organami administracji publicznej i przy podjęciu Uchwały nie miały zastosowania, stosownie do postanowień art. 1 k.p.a. poza ww. przepisami skarżący nie przywołał w wezwaniu żadnego innego obowiązującego przepisu prawa, który ustalałby jego konkretne prawa lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Organ zauważył również, że art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do uchwał organów podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazał, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, by można przyjąć, iż dana uchwała lub zarządzenie jest aktem podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej to powinny one zawierać władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki i nie stanowić wypowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie odpowiada warunkom pozwalającym na zaliczenie jej do sfery aktów z zakresu administracji publicznej uchwała zawiera wypowiedź m. [...], jako podmiotu prawa cywilnego, skierowaną do oznaczonego podmiotu - najemcy lokalu przy ul. [...] w [...] i w konkretnej sprawie wywołanej złożonym przez najemcę wnioskiem. Uchwała nie zawiera w sobie elementów władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki i jako taka nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej. Sprawa załatwiona uchwałą z dnia [...] października 2009 r. należała do sfery majątkowej [...], jako właściciela lokalu przy ul. [...] w [...] i kreowała zmiany w obrębie istniejącego stosunku zobowiązaniowego pomiędzy m. [...] a Najemcą lokalu. Zarząd Dzielnicy [...], jako organ wymieniony w § 13 pkt 4 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat miał prawny obowiązek ocenić złożony przez Najemcę wniosek i podjąć decyzje, wypowiadając się w imieniu m. [...], jako właściciela lokalu i strony umowy najmu i z tego obowiązku się wywiązał podejmując uchwałę. Ponadto organ wskazał, że kwestia podnajmowania lokalu skarżącemu przez A. Z. była znana w chwili podejmowania uchwały, ale nie mogła mieć znaczącego wpływu na jej treść, gdyż w chwili podjęcia uchwały umowa najmu obowiązywała i nie została wypowiedziana. O podjęciu uchwały decydował wyłącznie interes ekonomiczny m. [...], związany z oczekiwanymi i planowanymi wpływami z tytułu czynszu najmu i ustalonego odszkodowania, zatem wszelkie inne twierdzenia są bezpodstawne i nieprawdziwe. Na powyższą uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. E. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 7 K.p.a., 9 art. 77 ust. 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegającego na podjęciu wyżej wymienionej uchwały w oparciu o błędne ustalenie faktyczne poprzez przyjęcie, iż A. Z. w wynajmowanym lokalu nr [...] przy ulicy [...] nr [...] prowadził sprzedaż artykułów farmaceutycznych, podczas, gdy to skarżący K. E. prowadził w przedmiotowym lokalu sprzedaż artykułów farmaceutycznych a A. Z. w przedmiotowym lokalu nigdy faktycznie nie prowadził jakiejkolwiek działalności, a jedynie podnajmował wbrew prawu cały ten lokal na rzecz skarżącego K. K.; 2) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie należytego wykonania podstawowego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu zbiorowych interesów wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia, które polegało na wydaniu zaskarżonej uchwały zmieniającej przeznaczenie lokalu nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w [...] z apteki na sklep jubilerski w terminie 3 dni roboczych od skierowania takiego wniosku przez A. Z., zatem bez właściwej analizy potrzeb wspólnoty lokalnej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera tak w swojej treści, jak również w uzasadnieniu, nieprawdziwe założenie, że A. Z. prowadził sprzedaż artykułów farmaceutycznych. W rzeczywistości A. Z. nigdy nie wykorzystywał przedmiotowego lokalu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem (to jest na prowadzenie apteki), gdyż nie posiadał zezwolenia na prowadzenie takiej właśnie działalności. A. Z. wykorzystywał przedmiotowy lokal wyłącznie w celach komercyjnych, tj. podnajmował go skarżącemu K. E., jako osobie posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej uchwały godziło zarówno w jego interes prawny, jako przedsiębiorcy prowadzącego w przedmiotowym lokalu aptekę, jak również w jego interes, jako członka wspólnoty mieszkańców — mieszkańca [...]. Zdaniem skarżącego przedstawione w piśmie Zarządu Dzielnicy [...] rozumienie interesu prawnego godzi w istotę instytucji przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i jednocześnie stanowi próbę ograniczenia prawa do sądu gwarantowanej każdemu przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, iż przedmiotowa uchwała stanowiła akt o charakterze cywilnoprawnym, zatem wyłączonym spod kontroli przewidzianej przez art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego uchwała ta stanowi akt działalności z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy przeznaczenia i sposobu korzystania z lokalu stanowiącego własność m. [...]. Określanie zasad i sposobu korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego z lokali stanowiących własność komunalną, z uwagi na cele, którymi kierować się powinny te jednostki przy zarządzaniu własnym majątkiem nie mogą być traktowane, jako działanie z zakresu prawa cywilnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 496/08) skarżący stwierdził, że: "Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu, więc o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych." Zatem zaskarżona uchwała nie była czynnością cywilnoprawną i nie wywoływała sama przez się skutków cywilnoprawnych. Stanowiła ona zaś wyłącznie podstawę do odpowiedniej zmiany umowy pomiędzy stronami. Dopiero tak dokonana zmiana umowy dokonana w oparciu o przedmiotową uchwałę wywoływała bezpośredni skutek w sferze cywilnej. Ponadto skarżący podał, że zaskarżalność w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w analogicznych sprawach (sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami i przeznaczania nieruchomości na określone cele) potwierdza uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50), zgodnie z którą "Uchwala rady gminy o poznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz 74 ze zm.)" . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej daje p.p.s.a.), alternatywnie gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, ze brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie, zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08 (LEX nr 499841) wskazano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis, a skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 207/08 (LEX nr 499875). Patrząc na sporną uchwalę z takiej perspektywy, stwierdzić należy, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. Skarżący korzystał z przedmiotowego lokalu użytkowego na podstawie stosunku prawnego łączącego skarżącego z A. Z. Wskazywane w skardze okoliczności, subiektywnie wiązane przez skarżącego ze sporną uchwałą, w postaci naruszenia interesu ekonomicznego skarżącego oraz naruszenia, w ocenie skarżącego, interesu społecznego z tego powodu, że w miejsce najtańszej apteki w okolicy powstanie sklep jubilerski, nie mogą być uznane za bezpośrednie następstwo podjęcia przedmiotowej uchwały oraz nie mogą stanowić uzasadnienia interesu prawnego skarżącego, bowiem są to okoliczności faktyczne, które świadczą jedynie o naruszeniu interesu ekonomicznego, który nie dotyka bezpośrednio zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a tych nie można w sprawie się dopatrzyć, ani takowych nie wskazał skarżący. Wskazane przez skarżącego okoliczności świadczą, że po stronie skarżącego występuje interes faktyczny związany przede wszystkim z uzyskiwaniem korzyści z korzystania z lokalu gdyż jak wskazuje prowadzona apteka była jego źródłem utrzymania, a nie interes prawny. \W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.