VII SA/Wa 1652/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. P. i K. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000, nr 98 poz. 1071) zwanego dalej Kpa po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010r. sygn. akt. VII SA/WA 85/10 odwołania B.P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...], zmieniającej decyzje Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo - usługowo – mieszkalnego kat. obiektu - I i XVII/ na dz. nr ewid. [...] położonej w m. P. M. w zakresie objętym projektem budowlanym zamiennym dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu pod plac magazynowo - składowy materiałów budowlanych i opału kat obiektu I, XVII i XXI1/ w m. P. M. na dz. nr ewid. [...] i [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 85/10, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność ustalenia czy B. P. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] powołując się na uprzednio wydane przez Sąd wyroki w sprawie VII SA/Wa 685/08 i VII SA/Wa 543/09. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 153 p.p.s.a. ustalił, że z akt sprawy wynika, iż B. P. jest właścicielką działek o nr ew. [...], [...],[...] i [...] (akt notarialny repertorium 2261/96). Z analizy projektu zagospodarowania terenu i mapy wydanej do celów projektowych przez Starostę [...] wynika, że część działek o nr ew. [...] i [...] została przeznaczona pod ul. Iglastą. Na dziatkach o nr ew. [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny. Działki stanowiące własność B. P. są oddzielone od działki o nr ew.[...], na której znajduje się sporna inwestycja, działkami o nr ew. [...] i [...]. Z projektu budowlanego wynika zaś, że inwestycja, zlokalizowana na działkach [...] i [...], objęta decyzjami Starosty [...] z dnia [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] obejmuje budynek handlowo - usługowy, studnię z przyłączem, przyłącze do kanalizacji gminnej, przyłącze energetyczne, wagę towarową, zbiornik wody deszczowej, skład opału, skład materiałów budowlanych. Budynek handlowo - usługowy o konstrukcji murowanej i wysokości ok. 10 m jest oddalony o około 7 m od granicy z działką o nr ew.[...], ok. 13 m od granicy, od granicy z działką o nr ew. [...] ok. 23 m, od granicy z działkami o nr ew. [...] i [...] i ok. 15 m, od granicy z działką o nr ew. [...]. Skład opału usytuowany jest w bezpośredniej granicy z działką o nr ew.[...], ok. 5 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz ok. 4,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Skład materiałów budowlanych został usytuowany w bezpośredniej granicy z działką o nr ew. [...] i [...] oraz ok. 3 m od granicy z działką o nr ew. [...] i [...]. Studnia jest oddalona o ok. 35 m, a zbiornik wody deszczowej o ok. 26 m od granicy z działką o nr ew.[...]. Objęty decyzją Starosty [...] z dnia [...] skład opału jest oddalony o ok. 7,5 m, a skład materiałów budowlanych i waga towarowa o ponad 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] (najbliżej położonej nieruchomości odwołującej się). Powyższe obiekty nie oddziałują więc na nieruchomość odwołującej się w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12 i 13 w/w rozporządzenia (dotyczących usytuowania obiektów budowlanych i zapewnienia naturalnego oświetlenia). Organ oceniając przymiot strony skarżącej wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa - stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, że działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczą decyzje. Skargę na decyzję organu złożyła B. P. i K. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj,. art. 1381 § 3, 7,77,80,107 § 3 Kpa., także art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 28 ust 2 ustawy Prawa budowlanego. Przede wszystkim skarżący zarzucili pominięcie kwestii, czy uciążliwości związane ze zmianą sposobu zagospodarowania działki mieszczą się w granicach działki ( problem hałasu, zanieczyszczenia wody i powietrza). Ponadto podnosili, że organ pominął utrudnienia w dojeździe skarżącej B.P. do jej nieruchomości, a także okoliczność, że po działkach skarżącego K. P. odbywa się dojazd do posesji inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] znak:[...], którą Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] w postępowaniu wszczętym na wniosek D. i K. P. Odwołanie od w/w decyzji z dnia 18 października 2007r. złożyła B.P., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wobec stwierdzenia, że odwołanie pochodzi od osoby nie będącej strona postępowania. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 685/08 wyrokiem z dnia 17 lipca 2008r. w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] organ ten decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W następstwie wniesionej przez inwestora P.M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 543/09 uchylił w/w decyzję z 30 stycznia 2009r. wskazując, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a mianowicie bez uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 17 lipca 2008r. w sprawie VII SA/Wa 685/08. Sąd wskazał, ze organ winien kierując się uprzednimi wskazaniami sądu we własnym zakresie ustalić i rozważyć czy w świetle przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odwołująca się B.P. ma przymiot strony w postępowaniu tj. czy nieruchomość, której jest właścicielką pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 543/09 wskazał, że organ winien mieć na uwadze, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r, sygn. akt II OSK 1321/06, publ. LEX nr 3479490). Ponownie rozpatrując odwołanie B. P. organ przeprowadził ocenę przymiotu strony B.P. w aspekcie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że dojazd do działki inwestora odbywa się przez drogę wewnętrzną wydzieloną z działki poszczególnych właścicieli w tym odwołującej się B. P. Okoliczność ta w ocenie organu przemawiała za uznaniem jej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że obiekty wymienione w weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] tj. place magazynowo-składowe materiałów budowlanych i opału nie były przewidziane we wcześniejszych decyzjach tegoż Starosty (z dnia [...] oraz z dnia [...]). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w następstwie czego zatwierdzono zupełnie nowy obiekt budowlany stanowi rażące naruszenie art. 36 a Prawa budowlanego, który dopuszcza wydanie decyzji zamiennej jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowy i obiektu którego zamierzone istotne odstępstwa dotyczą. Ponadto nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy budowa została już zakończona. Z tego względu decyzją z dnia [...] ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]. Po rozpoznaniu skargi inwestora P. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2010r. w sprawie VII SA/Wa 785/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 października 2009 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie będące następstwem odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) oceniane jest przez Sąd już po raz trzeci. Kolejne rozpoznanie sprawy przez Sąd ograniczało się jednak do kontroli tego czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i czy w ogóle uwzględniły wytyczne zawarte w uzasadnieniach poprzednich wyroków oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu tych wyroków. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd wyraził jasne i precyzyjne stanowisko ponownie oceniane być nie mogą. Sąd zaznaczył, iż należy pamiętać o tym, że żaden z poprzednio wydanych wyroków tj. ani wyrok zapadły w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 ani w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 543/09 nie były przedmiotem kontroli i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaskarżono ich bowiem skargami kasacyjnymi. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w świetle art. 153 p.p.s.a ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu I instancji uchylającym zaskarżoną decyzję wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ewentualną skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06- OSP 2008/11/119) Sąd podkreślił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania formułowane są w uzasadnieniach orzeczeń sądowych. W sprawach o sygnaturach VIISA/Wa 685/08 i VIISA/Wa 543/09 wyraźnie wskazano, że wyjaśnienia wymaga przede wszystkim kwestia tego czy ma przymiot strony B.P., która zainicjowała postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] ma przymiot strony. Podkreślono jednocześnie, że dotychczasowe ustalenia i rozważania poczynione w tej materii są niewystarczające. Dobitnie wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt VIISA/Wa 543/09. Podkreślił bowiem, że wbrew wytycznym wyroku zawartych w uzasadnieniu chronologicznie wcześniejszego orzeczenia wydanego w dniu 17 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08 organ nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie przedstawił własnych rozważań co do tego czy B. P. ma przymiot strony. Organ ograniczył się jedynie do przywołania tych fragmentów uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 685/08, które dotyczyły wykładni art. 28 Prawa budowlanego. Tak więc Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09 wskazał na konieczność oceny przymiotu strony w przypadku B.P., która winna być poprzedzona wyznaczeniem obszaru oddziaływania obiektu. Odnosząc się do tej kwestii tenże Sąd powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321 /06 - Lex nr 3479490. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd w sprawie VII SA/Wa 785/10 stwierdził, iż wytyczne zawarte w uzasadnieniach obu ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostały wykonane. Sąd podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego graniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...] i [...] położonych w P. przy ulicy [...] oraz, że dojazd do działki inwestora odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli, w tym skarżącej. To w ocenie organu przemawiało to za stwierdzeniem, iż ma ona interes prawny a działki, z których wydzielona jest ulica [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji P. M. Organ nie poczynił jednak żadnych rozważań co do tego jaki jest obszar oddziaływania obiektu P. M. zważywszy na jego formę, funkcję i konstrukcję oraz w czym to oddziaływanie się przejawia i jaki ma wpływ na nieruchomość skarżącej. Organ nie odniósł się również do tego w jaki sposób zagospodarowany jest teren pozostający własnością B. P. a znajdujący się w otoczeniu nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja. Tego wszystkiego wymagał w istocie wyrok Sądu wydany w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 543/09. Sąd zwrócił uwagę także na to, że dopiero ewentualne uznanie, że B.P. jest stroną toczącego się postępowania pozwoli na ocenę tych argumentów, które mają charakter merytoryczny i odnoszą się do tego czy spełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji dokonał analizy obszaru oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania terenu min na podstawie znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] z którego wynika, że poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnych norm. Ponadto z " Przeglądu Ekologicznego prowadzonej działalności P.P.H.U. "E." wynika, że przy prawidłowej eksploatacji placu składowego materiałów budowlanych i opału nie będzie powstawać emisja niezorganizowana, mająca istotny wpływ na tereny sąsiednie. Organ ustalił tym samym, że obiekty budowlane i sposób zagospodarowania działki [...], a tym bardziej działki [...] objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] nie oddziaływuje na nieruchomość B. P., która to nieruchomość z działkami tymi nie sąsiaduje. Odnosząc się do podnoszonej okoliczności, że dojazd do nieruchomości na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, odbywa się poprzez drogę wewnętrzną wydzieloną z działek poszczególnych właścicieli - w tym również skarżącej - organ wskazał że odnosi się to do kwestii użytkowania inwestycji, a zatem nie dotyczy obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta nie została też uznana przez Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 85/10, za wystarczającą do uznania B. P. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętego na wniosek D. i K. P. Tak więc organ przedstawił własne rozważania co do tego, czy B.P. przysługuje przymiot strony uprawniający ją do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Tym samym organ wykonał wytyczne sądów zawarte w poprzednio wydanych wyrokach, a w szczególności w wyroku z dnia 17 marca 2010r. sygn. VII SA/Wa 85/10. Rozpatrzenie odwołania wniesionego przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony oznaczałoby wzruszenie decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy należy uznać za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. umorzył postępowanie odwoławcze. Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .