VII SA/Wa 1654/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Aneta Żak (spr.), Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.96.2022.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 7 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.96.2022.KBA Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania W.Z. uchylił w całości decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 marca 2022 r. znak: WIN-II.7840.4.184.2021 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]października 2017 r. nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem złożonym 10 grudnia 2021 r. W.Z. (dalej: skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.L pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę lokalu mieszkalnego nr 1 znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z 17 marca 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, przyjmując, że kontrolowana decyzja, wbrew zarzutom wnioskodawcy pozostającego właścicielem lokalu mieszkalnego nr 4 znajdującego się w ww. budynku przy ul. [...] w [...], nie posiada wad kwalifikowanych uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Odnośnie do powołanych przez właściciela lokalu nr 4 zarzutów wskazujących na to, że roboty budowlane objęte kontrolowanym pozwoleniem na budowę skutkują zagrożeniem bezpieczeństwa konstrukcji, w szczególności negatywnie oddziałują na strop między lokalami nr 2 i 4 Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził, że organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są uprawnione do kontroli rozwiązań projektowych przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. Zdaniem organu, nie ma wpływu na legalność decyzji twierdzenie wnioskodawcy, że w wyniku przebudowy zgodnie z pozwoleniem na budowę parametry sufitu mieszkania nr 2 powiększyły się względem parametrów podłogi w mieszkaniu wnioskodawcy nr 4 o powierzchnię, na jaką zmniejszyły się parametry mieszkania nr 1 względem parametrów mieszkania nr 2. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zauważył również, że nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., inwestor – K.L. złożyła bowiem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące władanie zarówno częścią wyodrębnioną nieruchomości, jak i jej częściami wspólnymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania W.Z. od ww. decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 17 marca 2022 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przed nim postępowanie, uznając, że odwołujący nie jest osobą uprawnioną do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.). Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. GINB zauważył, że odwołujący swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...]października 2017 r. wywodzi z tytułu prawa własności lokalu mieszkalnego nr 4 budynku wielorodzinnego (2 kondygnacja) i udziału w nieruchomości wspólnej. Analiza KW Nr [...]wskazuje, że w ww. budynku wyodrębnione są więcej niż 3 lokale. Tym samym ukonstytuowała się w nim na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej: u.w.l., tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa. Co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 u.w.l. GINB wskazał na stanowisko przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić wyłącznie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że warunkiem uznania podmiotu uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Warunek ten nie został jednakże w rozpatrywanej sprawie spełniony. Analiza projektu budowlanego wykazała, jak wyjaśnił GINB, że sporna inwestycja polega na przebudowie lokalu mieszkalnego nr 1, obejmując wykonanie otworu w wewnętrznej ścianie nośnej, przesunięcie ściany działowej, zamurowanie otworu oraz montaż stolarki drzwiowej w miejscu otworu okiennego w budynku wielorodzinnym (Projekt budowlany; Opis techniczny, 4. Charakterystyka opracowania, str. 11, rzut parteru -stan istniejący, nr rys.: 1-1; rzut parteru, Stan projektowany, nr rys. K-1). W wyniku projektowanej przebudowy zmniejszony zostanie lokal mieszkalny nr 1 a powiększony lokal mieszkalny nr 2. Dwa lokale nie zostaną jednak połączone z uwagi na projektowaną ścianę działową (Projekt budowlany, str. 27-28). GINB zauważył, że odwołujący w piśmie z 1 grudnia 2021 r. wskazał, iż poprzez wyburzenie ściany jego podłoga straciła "podpórkę", niemniej z projektu budowlanego wynika, że sporne przedsięwzięcie nie ingeruje w części lokalu należącego do odwołującego. Jak wskazał projektant "Istniejąca konstrukcja stropu między piętrowego i dachu nie wymaga wykonania dodatkowych robót konstrukcyjnych. Zgodnie z orzeczeniem technicznym w/w konstrukcja usytuowana na parterze w pełni spełnia warunki techniczne z planowaną przebudową lokalu mieszkalnego nr 1" (Projekt budowlany, Opis techniczny, 4. Charakterystyka opracowania, str. 11). W związku z powyższym, w ocenie GINB, zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać na lokal mieszkalny odwołującego oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Projektowane roboty budowlane nie naruszają prawa własności lokalu nr 4, do którego uprawniony jest wnioskodawca, nie pozostaje on stąd stroną postępowania dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r. GINB dodał, że na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu sposób zakończenia sprawy z powództwa odwołującego przeciwko S.K., J.K. i K.L. o naruszenie posiadania prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...], I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z 7 lipca 2022 r. złożył W.Z., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi pominięcie, że inwestor złożył fałszywe oświadczenie o posiadaniu prawa do wykonania robót budowlanych objętych wydaną przez Prezydenta Miasta [...]decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że S.K. nie miał podstaw, by uważać się za jedynego właściciela części wspólnych budynku. Kwestia ta ma związek ze szczegółowo opisanym sporem dotyczącym części wspólnych budynku. W skardze skarżący zwrócił uwagę na szereg działań naruszających jego interes, co dotyczy, m.in., odebrania mu przez K.L. dostępu do ogródka z tyłu budynku mieszkalnego, z którego, jak wyjaśnił skarżący, jego rodzina korzystała nieodpłatnie przez ponad 50 lat, zlikwidowania ściany w lokalu poniżej, co spowodowało, że podłoga w lokalu skarżącego zaczęła pracować, czy też niekorzystnych decyzji o charakterze finansowym (wzięcie kredytu na powiększenie funduszu remontowego). W kolejnych pismach skarżący uzupełnił argumentację złożonej skargi, zwracając uwagę na potrzebę przeprowadzenia w sprawie dodatkowych dowodów i powiązanie przedmiotowo-podmiotowe postępowania z postępowaniem toczącym się przed Sądem pod sygn. VII SA/Wa 1655/22, co powinno prowadzić do połączenia tychże postępowań. W piśmie z 13 kwietnia 2023 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB, oświadczając, że podtrzymuje stanowisko sformułowane w sprawie przez skarżącego. Precyzując zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji, wyjaśnił, że GINB naruszył art. 28 w zw. z art. 77 § 1-4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uwzględnienia żądania skarżącego, pomimo że jest on posiadaczem nieruchomości, której dotyczy wniosek (ekspektatywa nabycia własności), zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego. Pełnomocnik skarżącego wniósł równocześnie o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości lub w części. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 lipca 2022 r. mocą którego organ ten uchylił decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 17 marca 2022 r., którą organ I instancji w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.L. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania organu I instancji, jednak przyjąć należy, że umarzając postępowanie przed organem I instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli bezprzedmiotowością postępowania. Na gruncie tej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, gdyż skarżący wadliwie uznany został przez organ I instancji za podmiot mogący skutecznie zainicjować postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji z [...]października 2017 r. Zdaniem GINB, skarżący nie posiadał ku temu stosownej legitymacji procesowej. Stanowisko to Sąd podziela. Oceniając poprawność przyjęcia przez organ powyższego wniosku należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że organ poprawnie przyjął, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normę materialnoprawną, w oparciu o którą organ ustala krąg stron tego postępowania stanowi przepis art. 28 ust. 2 p.b., będący, jak prawidłowo wskazał GINB, przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]stanowił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało zaś w art. 3 pkt 20 tej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Skarżący swój interes prawny do kwestionowania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]wywodzi z tytułu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 4 znajdującego się w budynku przy ul. [...] w [...], co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy (zob. KW Nr [...]prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych). Organ poprawnie ustalił także, że analiza KW Nr [...]wykazała, że w ww. budynku wyodrębnione są ponad 3 lokale, w związku z czym ukonstytuowała się w nim, na mocy art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 1 u.w.l. organ trafnie wskazał, że, co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd, co wynika z przepisu art. 21 ust. 1 u.w.l. W odniesieniu do powyższego stwierdzenia wskazać bowiem trzeba, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa. Nie można jednakże wykluczyć sytuacji, iż właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku mieszkalnym wielorodzinnym także ma przymiot strony określonego postępowania. Reżim przepisów u.w.l. nie dotyczy nieruchomości stanowiącej odrębną własność w związku z czym istnieje możliwość przyznania statusu strony właścicielowi lokalu mieszkalnego pod warunkiem ustalenia, że lokal ten pozostaje indywidualnie w sferze oddziaływania obiektu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku zarządzanym przez wspólnotę konieczne jest wykazanie wpływu tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., II OSK 2265/17; wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 1078/18). Co istotne, interes prawny właściciela lokalu musi być zindywidualizowany, a więc nie może pokrywać się z interesem przysługującym wspólnocie mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2266/16). Rozważany przypadek sytuacji takiej nie dotyczy, jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy, co wynika z tego, że zakres robót budowlanych ujętych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r., obejmuje wykonanie otworu w wewnętrznej ścianie nośnej, przesunięcie ściany działowej pomiędzy lokalami nr 1 i 2 oraz zamurowanie otworu oraz montaż stolarki drzwiowej w miejscu otworu okiennego w budynku wielorodzinnym (Projekt budowlany; Opis techniczny, 4. Charakterystyka opracowania, str. 11, rzut parteru - stan istniejący, nr rys.: 1-1; rzut parteru, Stan projektowany, nr rys. K-1). Zasadnie zatem organ stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie dotyczy części lokalu mieszkalnego należącego do skarżącego. Z projektu wynika, że istniejąca konstrukcja stropu między piętrowego nie wymaga wykonania robót konstrukcyjnych. W związku z czym należało przyjąć, że zakres planowanych robót dotyczy wyłącznie części nieruchomości stanowiącej odrębną własność uczestniczki postępowania oraz części wspólnej (ściany nośnej, w której wykonano otwór, w związku z czym nieprawidłowe jest wskazanie przez skarżącego w skardze, że ściana ta została zlikwidowana), w stosunku do której interes prawny przysługuje wspólnocie mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd i nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącego z należącego do niego lokalu mieszkalnego w sposób odpowiadający jego funkcji, uzasadniając tym samym zasadność przyjęcia, że jest on legitymowany czynnie do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Mając zatem na uwadze zakres zamierzonego przedsięwzięcia, trafnie organ odwoławczy stwierdził, że lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. W wyroku z dnia 14 października 2010 r., II OSK 1572/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. Z całą pewnością interesu takiego nie można wywodzić z przysługującego prawa współwłasności nieruchomości wspólnej, czy udziału w częściach wspólnych budynku i nieruchomości gruntowej w sytuacji, gdy istnieje zarząd upoważniony do reprezentowania członków wspólnoty mieszkaniowej. Sąd dostrzega, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, i może okazać się szerszy, obejmując podmioty wywodzące interes prawny w tym postępowaniu z art. 28 k.p.a. Na gruncie tej sprawy nie ma jednak podstaw by uznać, że skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, jako że decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...]października 2017 r. nie dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącego, uznać należało, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiada indywidualnego, odrębnego od interesu wspólnoty mieszkaniowej interesu prawnego, który uprawniałby go do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu, z uwagi na zaistniałą przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tej decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, prawidłowo GINB zastosował w konsekwencji przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając na jego podstawie decyzję organu I instancji oraz umarzając postępowanie przed tym organem. Podnoszone przez skarżącego w rozpoznawanej skardze kwestie dotyczące pozbawienia go przez sąsiadów dostępu do ogródka oraz pralni, jako niemające merytorycznego związku z przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania, z uwagi na to, że nie dotyczą robót budowlanych objętych kwestionowaną decyzją z [...]października 2017 r. w odniesieniu do których należało analizować istnienie interesu prawnego skarżącego w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego, nie podlegają w nim rozważeniu. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżona decyzja była obarczona innymi wadami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Z przedstawionych powyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.).