VII SA/Wa 166/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 6 września 2014 r. Pani E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Naczelnika Wydziału Administracji Pasa Drogowego i Zagospodarowania Przestrzennego Oddziału we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. Pani E. Z. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], Naczelnik Wydziału Administracji Pasa Drogowego i Zagospodarowania Przestrzennego Oddziału we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...]. Powyższą decyzję zaskarżyła strona postępowania, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła w ustawowym terminie wniosek z dnia 6 września 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony drogą elektroniczną w dniu 3 listopada 2014 r. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zarządca drogi rozstrzyga o możliwości lokalizacji zjazdu, którego zadaniem jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki, natomiast sposób zagospodarowania działki ma znaczenie dla określenia rodzaju zjazdu - indywidualnego czy też publicznego (w zależności od rodzaju obiektu, który planowany jest na działce). Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] wykorzystywanej obecnie na cele rolnicze, strona planuje powadzenie działalności gospodarczej (warsztat samochodowy). W świetle obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), do obsługi co najmniej jednego obiektu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwym jest zjazd publiczny. Droga krajowa nr [...] z której strona planuje wykonanie wnioskowanego zjazdu publicznego, zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm), na rozpatrywanym odcinku do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Organ w związku z tym zauważa, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej trudno byłoby się dopatrzeć takiej wyjątkowej sytuacji po pierwsze ze względu na to, że dojazd do działki strony może się odbywać za pośrednictwem istniejącego zjazdu do działki sąsiedniej na której prowadzona jest już działalność gospodarcza, a po drugie ze względu na wymogi obecnie obowiązujących przepisów prawa, co zostanie wykazane poniżej. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji zdjęciowej wykonanej w terenie organ ustalił, że dojazd do działki nr [...] może się odbywać zjazdem do działki sąsiedniej nr [...] (dawniej działka nr [...]) zlokalizowanym w km 344+670 (strona prawa) ww. drogi krajowej i dalej po terenie tej działki, do nieruchomości strony. Powyższe wymaga ustanowienia na części działki nr [...] służebności drogowej. Ustanowienie służebności drogowej na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] może nastąpić w uzgodnieniu z właścicielami wspomnianej działki sąsiedniej na skutek podpisania stosownej umowny, a przypadku braku ich zgody (o czym pisze strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu przed sądem powszechnym (droga konieczna). Kodeks cywilny wyraźnie wskazuje, że wystarczającą przesłanką do wystąpienia z roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.). Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyżej wskazane rozwiązanie kwestii obsługi komunikacyjnej działki nr [...] jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i zapewni jej dostęp do drogi publicznej. Jak bowiem stanowi art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest, zdaniem organu to, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Obowiązujące przepisy nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach szczególnie niebezpiecznych, a do takich miejsc w myśl przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia należy obszar oddziaływania skrzyżowania. Obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar (obręb skrzyżowania) i dodatkowo odcinki na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu, a nie jak podnosi strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - położenie naprzeciwko jednego z wlotów skrzyżowania. Dalej organ wskazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym: projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] oraz dokumentacja zdjęciowa wykonana w terenie wskazują, że wnioskowany przez stronę zjazd publiczny znajdowałby się na odcinku drogi stanowiącym obszar oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną (ul. [...]), zlokalizowanego w km 344+794 ww. drogi krajowej, co potwierdza występowanie w osi jezdni (na całej szerokości działki strony) znaku drogowego poziomego P-4 "linia podwójna ciągła". Dodatkowo planowany zjazd znajdowałby się w bardzo bliskiej odległości od istniejącego wspomnianego już zjazdu publicznego do działki nr [...], co jest niedopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Kolejnym ograniczeniem przemawiającym za odmową wyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu jest przepis § 78 ust 2 pkt 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd publiczny z drogi klasy GP do obiektu wymienionego w § 55 ust 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Ponieważ miarodajne natężenie ruchu na omawianej drodze, wyliczone w sposób określony w załączniku do zarządzenia nr 39 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych, znacznie przekracza 400 P/h, bo wynosi ok. 1266 P/h (8,5 % średniego dobowego ruchu, który według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] o gospodarczym charakterze ruchu wynosił 14901 poj./dobę), obsługa komunikacyjna planowanej na wnioskowanej działce inwestycji powinna być zapewniona za pośrednictwem zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowe pasy ruchu - pas wyłączenia i lewoskręt. Powyższe spowodowałoby jednak, że istniejący zjazd publiczny do działki nr [...] znajdowałby się na wspomnianym dodatkowym pasie ruchu, w który powinien być wyposażony zjazd publiczny do działki nr [...], co byłoby niezgodne z przepisem § 113 ust. 7 pkt 5 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Organ wskazał również, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt 4 cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). Jak zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983). Na koniec dodano, że w dacie orzekania obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...], który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy rozdziału 3 § 6.1. pkt 2 ww. planu wyklucza się obsługę terenów zainwestowanych za pośrednictwem bezpośrednich zjazdów z drogi klasy KDGP/1 - droga krajowa nr [...] na rzecz połączeń drogami o niższych parametrach technicznych. Mając na względzie powyższe, ewentualna decyzja pozytywna dla strony byłaby dodatkowo niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że sprawa lokalizacji wnioskowanego zjazdu została zbadana w sposób szczegółowy i wyczerpujący, a organ wziął pod uwagę wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie (tj. projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...], dokumentacja zdjęciowa wykonana przez stronę postępowania oraz pracowników GDDKiA, kopia mapy ewidencyjnej w skali 2000 oraz 1:1000, zdjęcia ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl), jednak kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miał fakt, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu byłaby niezgodna z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. powołanym powyżej art. § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia. Mając na względzie wykonywanie przez zarządcę drogi zadań m.in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się m.in. niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu organ w treści niniejszej decyzji tak dużo miejsca poświęcił kwestii bezpieczeństwa ruchu. Podkreślono, iż to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją zjazdów z drogi krajowej. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/13 (niepubl.), cyt.: "Niewątpliwie GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych." W kwestii wielkości natężenia ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. [...] w roku 2010 wynosiło aż 14901 poj./dobę wyjaśniono, iż generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zaleconego przez ONZ. Pomiar dokonany w roku 2010 na drogach krajowych, w tym międzynarodowych, został wykonany zgodnie z wymaganiami Rezolucji nr 254 z dnia 17 marca 2004 r. Komitetu Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Kolejny pomiar ruchu przeprowadzany będzie na drogach w Polsce w 2015 r., jednak w chwili obecnej najbardziej aktualnym pomiarem pozostaje właśnie ten z 2010 r. Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminują możliwość wykonania wnioskowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki strony ze względu na obowiązujące przepisy prawa, bezpieczeństwo ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej, możliwość obsługi planowanej na działce nr [...] działalności gospodarczej za pośrednictwem istniejącego zjazdu do działki sąsiedniej oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii istnienia zjazdów do działek sąsiednich Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że fakt ten nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony z pominięciem prawnej dopuszczalności takiego rozwiązania. Organ bowiem rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość zastosowania alternatywnego sposobu skomunikowania nieruchomości z drogą publiczną oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ działając w ramach uznania administracyjnego uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. Orzecznictwo sądowo - administracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Skargę na tę decyzje złożyła E. Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu § 9 oraz 113 ust. 5 i ust. 7 pkt. 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w zakresie powoływania się przez Organ orzekający na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji niewykazania realnego zagrożenia dla jego funkcjonowania w obrębie przedmiotowej działki, podczas gdy wszystkie okoliczne działki - podlegające wszak tym samym przepisom prawa, co działka wnioskodawczyni - takie zjazdy mają zapewnione, a także przez dowolną analizę zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie argumentacji dotyczącej obszaru oddziaływania pobliskiego skrzyżowania na przedmiotową nieruchomość, podczas gdy dodatkowo, w przedmiotowej sprawie brak jest innej możliwości dojazdu do wskazanej nieruchomości, a więc zastosowanie wnioskowanego zjazdu, w drodze opisanego przepisem wyjątku, wydawałoby się uzasadnione; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania, prowadzonego z pokrzywdzeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sposób budzący wątpliwości co do zaufania niezbędnego wobec władzy publicznej, a to w oparciu o nieaktualne i nieprzystające do rzeczywistości mierniki natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz nieprecyzyjną i wręcz abstrakcyjną analizę względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym względem proponowanego zjazdu dla przedmiotowej nieruchomości; Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o: 1. uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że działka należąca obecnie do Skarżącej powstała w wyniku podziału działki nr [...], przez poprzedniego właściciela, w sposób nie zapewniający przedmiotowej działce żadnego dostępu do drogi publicznej, a w dalszej kolejności, z uwagi na położenie i wykorzystanie sąsiednich działek - zdecydowanie utrudniający właścicielowi wytyczenie jakiegokolwiek innego dostępu do działki. Natomiast jest to nieruchomość usytuowana bezpośrednio przy drodze publicznej, a jako jedyna z okolicznych, a także z wydzielonych wcześniej działek - nie mająca zjazdu na drogę krajową nr [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Organ jako kluczowy dla rozstrzygnięcia podał fakt, iż lokalizacja przedmiotowego zjazdu byłaby niezgodna z wymaganiami bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz z treścią § 113 ust. 7 pkt. 1 w z w. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zdaniem Skarżącej Organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował ww. przepis, a zwłaszcza jego ustępy 5 i 7. Argument Organu, iż przedmiotowy zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...] jest niezgodny ze stanem faktycznym, gdyż skrzyżowanie z ul. [...] ulokowane jest tylko i wyłącznie w sąsiedztwie działki nr [...] i tam też umiejscawia swoje oddziaływanie rzeczony obszar wskazanego skrzyżowania. Jednocześnie wskazano, iż ruch na ul. [...] jest znikomy, czego Organ rozpatrujący sprawę nie dostrzegł, a w swej argumentacji wręcz zmarginalizował. Mieszkańcy korzystający z lokalnych dróg gminnych po przeciwległej stronie drogi krajowej nr [...] i zamieszkujący ten teren, wjeżdżają bowiem na swoje posesje wcześniejszym zjazdem, tj. przez ul. [...] i tak samo wyjeżdżają z tego kwarteru. Jest to obszar funkcjonowania kontroli radarowej radarem stacjonarnym, co dodatkowo spowalnia ruch w okolicy. W konsekwencji powyższego Skarżąca uważa , iż wskazana w decyzji ul. [...] po pierwsze nie generuje ruchu drogowego, który w sposób faktyczny i obiektywny stałby na przeszkodzie ulokowania zjazdu publicznego bezpośrednio na działkę będącą własnością Skarżącej. A po drugie, okolica proponowanego zjazdu należy do obszaru zabudowanego, ograniczonego wzniesieniem z jednej strony (patrząc od miejscowości [...] w stronę [...]), oraz kontrolą radarowa prędkości z drugiej strony. Wobec powyższego, oraz faktu niewskazania jakim konkretnie zasadom ruchu drogowego ulokowany zjazd mógłby zagrażać, Skarżąca uważa, że argumentacja Organu wydającego zaskarżoną decyzję wydaje się być nadal nieprzekonująca. Zwłaszcza, że uwzględniając brak możliwości ustanowienia dojazdu do działki w jakikolwiek inny możliwy sposób, w przedmiotowej sprawie zasadnym byłoby więc wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu wyjątkowo, na mocy przepisu § 9 przywoływanego już rozporządzenia. Zdaniem Skarżącej postępowanie Organu w przedmiotowej sprawie stoi także w sprzeczności z wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Sposób prowadzenia przez Organ postępowania nie budzi bowiem zaufania do władzy publicznej, zwłaszcza, jeśli zauważyć, iż należąca do Skarżącej działka nr [...] jest aktualnie jedyną działką w pasie działek z [...] do [...], która nie posiada zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie jest zrozumiałe, a tym bardziej budzące zaufanie do władzy publicznej, takie postępowanie Organu, które jednemu tylko właścicielowi działki na tak znacznym odcinku, odmawia wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Przyjmując bowiem zasadność wyrażonych w decyzji argumentów Organu, nieprawdopodobnym wydaje się, aby nie dotyczyły one wcześniej poszczególnych właścicieli wszystkich okolicznych działek. Nawet biorąc pod uwagę zmiany w przepisach prawa powszechnie obowiązującego na przestrzeni lat i indywidualny charakter każdej sprawy. W związku z powyższym, nadal niezrozumiałe dla Skarżącej jest powoływanie się przez Organ na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z którymi zjazdy z dróg krajowych powinny być lokalizowane tylko w sytuacjach wyjątkowych. Przytoczenie takiego argumentu wskazuje, iż w ocenie Organu zjazd do działki Skarżącej, jako jedyny w okolicy, takiego charakteru nie posiada. Ocena taka nie jest jednak poparta odpowiednimi badaniami, dokumentacją czy też opinią specjalisty w tym zakresie, co sugeruje, iż argumentacja Organu posiada w tym zakresie przymiot dowolności. W konsekwencji przytoczonej argumentacji, zdaniem Skarżącej można by wskazać, iż wydana decyzja stoi w sprzeczności także z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Organ uzasadnia swoją decyzję odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu także dużym natężeniem ruchu w okolicy. Argument taki, w ocenie Skarżącej, nie wydaje się zasadny z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, z uwagi na ulokowanie dyskontu [...], który w swym obszarze generuje dziennie ruch wielu setek pojazdów, a mimo to uzyskał zezwolenie na zjazd z obu kierunków drogi krajowej. Po drugie, Skarżąca na swojej działce, położonej w okolicy małych działek, przyjmujących dziennie ruch po kilka samochodów, przewiduje podobny ruch - ok. 10 samochodów na dzień, a taka ilość pojazdów nie może wszak wpłynąć negatywnie na okoliczny ruch drogowy. Skarżąca podkreśliła, iż Organ w zaskarżonej decyzji oparł się na danych natężenia ruchu sprzed kilku lat, kiedy to natężenie ruchu w okolicy było znacznie większe. Nie istniała wówczas w okolicy inna droga krajowa, a miasto [...] nie posiadało swojej obwodnicy, o cechach drogi autostradowej. Ruch, którego danymi natężenia dysponuje organ, był adekwatny, ale w sytuacji, gdy rzeczona droga krajowa nr [...], przy której proponuje się ulokowanie zjazdu, przyjmowała właśnie ten ruch samochodowy, funkcjonujący obecnie na obwodnicy autostradowej [...]. Obecnie, skoro dane te uległy znacznemu obniżeniu, powoływanie ich, jako podstawy wydanej decyzji wydaje się niewłaściwe i choćby z tego względu, zasadnym jest uchylenie wskazanej decyzji, celem ponownego przeprowadzenia postępowania i rzetelnego ocenienia stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Podsumowując Skarżąca stwierdziła, że decyzja wydana przez organ stoi w sprzeczności z przepisami prawa materialnego oraz naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego. Przedmiotowa sprawa nie została przez Organ zbadana w sposób rzetelny, wyczerpujący i obiektywny, a co za tym idzie - podjęta decyzja przyjęła znamię dowolności, daleko wykraczającej poza zasadę uznania administracyjnego. Materiał dowodowy w znacznym zakresie nadal jest niepełny i oparty na nieaktualnych miernikach. Mimo wniosków Skarżącej Organ nie przeprowadził wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów i nie uzupełnił zebranego materiału dowodowego, celem rzetelnego przeprowadzenia postępowania, budzącego pełne zaufanie obywatela do organu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. W replice Skarżącej na odpowiedź na skargę strona podtrzymała stanowisko zaprezentowane w złożonej skardze dodatkowo wskazują na błędne stanowisko organu w zakresie braku zgodności zjazdu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, iż w jej ocenie zapisy planu nie odnoszą się do działki Skarżącej w zakresie wskazywanym przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia na tle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) - w związku z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego - trzeba stwierdzić, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062; oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa Nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego, klasy GP. Z systematyki cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy Z lub L do obsługi przyległych nieruchomości). Natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, iż na drodze klasy S należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżących. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (CBOSA) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejsca zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m.in. w wyrokach NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 (wyroki w CBOSA). W rozpoznawanej organ administracji zasadnie ustalił, iż zjazd publiczny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku strony, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej stwarzając dodatkowy punkt kolizji na tej drodze. Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących może odbywać się poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez działkę sąsiednią, do której jest urządzony zjazd publiczny bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność.. Podobne stanowisko w tej materii jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki - NSA w Warszawie 15 kwietnia 1999 r., II SA 132/99, LEX nr 46769, WSA w Warszawie z 14 września 2005 r. VI SA/Wa 428/05, LEX 192958, NSA z 23 maja 2007 r., II OSK 836/06, LEX 338663). Podkreślić należy, że z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi. Dając prymat interesowi społecznemu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Sad podzielił argumentacje organu w zakresie określenia obszaru oddziaływania skrzyżowania. Niewątpliwie rację ma organ twierdząc, że istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie były ograniczenia wynikające z obecnie obowiązujących przepisów prawa, które nie zezwalają na lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach szczególnie niebezpiecznych. Do takich miejsc w myśl przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia należy obszar oddziaływania skrzyżowania, który obejmuje obszar (obręb skrzyżowania) i dodatkowo odcinki na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą gminną (ul. [...]), w analizowanym przypadku, określił zarządca drogi krajowej nr [...] biorąc pod uwagę posiadany w sprawie materiał dowodowy, funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania, wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową. W oparciu o powyższe elementy organ uznał, iż wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w ww. obszarze oddziaływania skrzyżowania, co potwierdza występowanie w osi jezdni (na całej szerokości działki strony) znaku drogowego poziomego P-4 "linia podwójna ciągła". Podzielając w pełni tę argumentację należy uznać, że planowany zjazd publiczny znajdował by się w obszarze odziaływania skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] z ulicą [...] , co uniemożliwia wydanie dla Skarżącej pozytywnej decyzji. Wskazać należy także, iż planowany przez Skarżącą zjazd publiczny znajdowałby się w bardzo bliskiej odległości od istniejącego już wspomnianego zjazdu publicznego do działki nr [...], co jest niedopuszczalne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 (niepubl.), cyt. "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Odnosząc się natomiast do zgodności planowanego zjazdu z § 78 ust 2 pkt 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd publiczny z drogi klasy GP do obiektu wymienionego w § 55 ust 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. wskazać należy, iż jest to jedynie argument dodatkowy. Niewątpliwie rację ma Skarżąca co do tego, że przepis ten ustanawia możliwość sytuowania dodatkowych pasów. Niemniej w przedmiotowej sprawie zapis użyty przez organ należy interpretować w ten sposób, iż w jego ocenie jako wyspecjalizowanej w tej dziedzinie instytucji oraz rozstrzygającej w tej materii powstanie dodatkowego pasa było by uzasadnione. Odnosząc się do kwestii wskazywanego przez Skarżącą podziału działki nr [...], który ostatecznie spowodował brak możliwości zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, podzielić należy stanowisko organu co do tego, że kolejne podziały jakiejkolwiek nieruchomości przylegającej do drogi publicznej i posiadającej bezpośredni zjazd z tej drogi, nie wymuszają konieczności budowy nowych zjazdów. Zaprezentowane stanowisko wielokrotnie potwierdzało orzecznictwo sądów administracyjnych (sygn. akt II SA 1118/01 niepubl.), Nie można też zgodzić się z zarzutami skargi w zakresie nierównego traktowania obywateli. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn.. akt I OSK 319/10 "Nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp." Ponownie przypomnieć należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Podkreślić także należy, iż okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku Skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ jak wskazał organ są to rozwiązania przyjęte w różnych okresach czasu, w innych okolicznościach. Pamiętać też należy o tym, że każda sprawa podlega indywidualnej ocenie w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił też stanowiska Skarżącej co do tego, że zakaz lokalizacji zjazdów określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ nie dotyczy przedmiotowej działki. Argumentacja Skarżącej wskazuje na to, że zapis planu dotyczy terenów zainwestowanych. Tymczasem jej działka nie jest zainwestowana. Zdaniem Sądu taka interpretacja planu nie jest właściwa. W sposób pozbawionych racjonalnych argumentów różnicowała by, w zakresie dostępu do drogi Nr [...], działki zainwestowane i niezainwestowane. Szczególnie, że lokalizacja zjazdu publicznego ma służyć planowanej inwestycji. Nie można też nie zwrócić uwagi na to, że zjad jest również inwestycją. Wskazać należy w związku z tym, że lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 u.d.p., nie może naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Strona w skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Przytoczone zarzuty skarżących należy uznać za nietrafne, bowiem w przedmiotowej sprawie organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy, tak by w pełni wyjaśnić istniejący stan faktyczny i prawny. Reasumując należy wskazać, że odmawiając uzgodnienia zjazdu na nieruchomość skarżącego organ wykazał, że urządzenie kolejnego zjazdu z głównej drogi krajowej przyspieszonego ruchu Nr [...] na nieruchomość, gdzie mają być świadczone usługi , nie da pogodzić się ze względami bezpieczeństwa ruchu. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).