VII SA/Wa 1665/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala VIISA/WA 1665/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. B., - nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km [...] do działek nr [...] i [...], położonych w m. F. Organ uznał, iż dostęp komunikacyjny do działek nr [...] i [...], jak również pozostałych działek powstałych z podziału nieruchomości pierwotnej nr [...], jest możliwy zarówno poprzez istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...], jak również z drogi lokalnej niższej kategorii, zlokalizowanej na terenie działki nr [...]. Dodatkowym argumentem było istnienie zatoki autobusowej wzdłuż działek, która znacznie ogranicza bezpośredni dostęp komunikacyjny do gruntów położonych w jej sąsiedztwie oraz powoduje, że lokalizacja zjazdu w tym miejscu prowadziłaby do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. Powyższą decyzję zaskarżył D. B., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wskazała, iż organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że działki nr [...] i [...] usytuowane są w terenie zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości ruchu drogowego do 50 km/h. Wnioskodawca stwierdził, że przed jego nieruchomością tylko z lewej strony drogi są usytuowane zjazdy do dwóch nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, z drugiej strony nieruchomości jest zjazd na nieruchomość rolną - pole uprawne. W jego ocenie, zjazd ten stwarza większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niż zjazd do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podniósł, iż to właśnie zjazd do działki nr [...], który jest położony w zatoce przystankowej, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ jest on zasłonięty wiatą przystankową, gdzie tymczasem wnioskowany zjazd będzie od tej wiaty oddalony. Zauważył także, iż w trakcie procedury podziałowej w 1998 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad opiniowała warunki zabudowy i nie wnosiła uwag do projektu podziału i braku wyznaczenia służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na tego typu drodze zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo. Podniósł, iż działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...], która przed podziałem miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...]. Wobec powyższego uznał, iż istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do w/w nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem zjazdu indywidualnego do działki nr [...], i dalej po terenie działki nr [...], która stanowi również własność strony, po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...] (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia, poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stwierdził także, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 2006 r.), wyłączają możliwości wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Plan nakazuje bowiem utrzymanie istniejącej obsługi w zakresie komunikacji, jak również zakaz zwiększania ilości nowych zjazdów. Odnosząc się do zarzutów zawartych w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, iż niezależnie od prędkości i warunków panujących na drodze każdy dodatkowy zjazd, z uwagi na pełnione funkcje, stanowi dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Lokalizacja zaś drugiego zjazdu w obszarze zatoki autobusowej spowodowałaby jeszcze większy wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Podniósł nadto, iż nie dysponuje żadnymi dokumentami, które wskazywałyby, iż uzgodnił istniejący obecnie podział działki pierwotnej nr [...]. Z powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011 r. nie zgodził się D. B. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 268a w związku z art. 107 § 1 k.p.a., jak również art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu swojej skargi, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł, iż działki nr [...] i [...] usytuowane są w terenie zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości ruchu drogowego do 50 km/h. Stwierdził, że przed jego nieruchomością tylko z lewej strony drogi są usytuowane zjazdy do dwóch nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, z drugiej strony nieruchomości jest zjazd na nieruchomość rolną - pole uprawne. W jego ocenie, zjazd ten stwarza większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego niż zjazd do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Wskazał nadto, że w skutek otwarcia obwodnicy [...] zmniejszyło się natężenie ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości F. Zarzucił także organowi, iż ten nie przeprowadził wizji lokalnej w terenie, jak również błąd w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi F. Wskazał także, na brak w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji upoważnienia właściwego organu do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Generalnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2011r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km [...] do działek nr [...] i [...], położonych w m. F. Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712 oraz z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr [...], na podstawie zarządzenia nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga główna ruchu przyspieszonego. Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz z uwzględnieniem zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, publ. LEX nr 344919). Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez wnioskodawcę zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku. Zauważyć należy, na co wskazał także organ, iż niezależnie od prędkości i warunków panujących na drodze każdy dodatkowy zjazd, z uwagi na pełnione funkcje, stanowi dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Lokalizacja zaś drugiego zjazdu w obszarze zatoki autobusowej spowodowałaby jeszcze większy wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. Należy podzielić stanowisko organu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istnieje możliwość zapewnienia dojazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], i dalej po terenie działki nr [...], która stanowi również własność strony, po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z właścicielem działki nr [...] (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia, poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ewentualnie z drogi niższej kategorii, zlokalizowanej na terenie działki nr [...]. Co więcej, wskazać należy, iż teren na którym położone są działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] maja 2006 r.), który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu działki nr [...] i nr [...] położone są w jednostce oznaczonej symbolem MM, który zgodnie z częścią II rozdziałem 3 § 9 pkt 1) oznacza teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. W części II rozdziale 3 § 9 pkt 9) wskazuje się na nakaz utrzymania istniejącej obsługi w zakresie komunikacji oraz zgodnie z rysunkiem planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części IV rozdziale 6 § 31 pkt 11) wskazuje także, iż dla drogi krajowej ustala się zakaz zwiększania ilości nowych zjazdów. Mając na uwadze powyższe zapisy planu wyrażenie zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu, wbrew twierdzeniom skarżącego, byłoby oczywistym naruszeniem prawa miejscowego. Konkludując stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ należycie wykazał z jakich powodów odmówił inwestorowi zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...], położonych w miejscowości F. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, również ten odnoszący się do naruszenia art. 268 a k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem stosowne upoważnienie do wydania decyzji, podpisane przez osobę pełniącą funkcję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.