VII SA/Wa 1665/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2018 r. [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2009 r. [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] – umorzył postępowanie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Dalej wyjaśnił pojęcie interesu prawnego powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest zatem wystarczające do uznania, że nieruchomość leży w obszarze oddziaływania inwestycji. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sam fakt, iż podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługuje mu status strony w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach, ale nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że R. S. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji organu wojewódzkiego i wywodzi swój interes prawny z prawa własności działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] (KW Nr [...]). Z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr U-1 - str. 130) wynika, iż budynek na działce nr ew. [...] (aktualnie [...]) o wysokości w kalenicy ok. 8,5 m (rys. nr A-9 - str. 102) leży 5,07 m (elewacja północna) od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie [...]) oraz od 4 do 4,31 m (elewacja wschodnia) od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie [...]). Pozostałe działki skarżącego położone są w większej odległości. Organ stwierdził zatem, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, w możliwości zagospodarowania wymienionych działek. Nie znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w § 12 (odległość budynków od granicy działek), § 13 (przesłanianie budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 57 i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00- 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Dalej zauważył, że sam wnioskodawca nie wskazał własnego interesu prawnego poprzez podanie jaki ze sposobów zagospodarowania nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania budynku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). Następnie przytoczył art. 105 § 1 k.p.a. podnosząc, że postępowanie w tej sprawie wszczęto na wniosek R. S., który - jak wykazano wyżej - nie posiada przymiotu strony. Powyższe obligowało organ do umorzenia postępowania, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego. Organ dodał, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, w tym rzucanie cienia przez budynek na działkę wnioskodawcy. Ochronie przed zacienieniem podlegają wyłącznie pomieszczenia mieszkalne, a nie działki (zob. wyroki WSA w Łodzi z 28 czerwca 2011 r., II SA/Łd 497/11, WSA Łodzi z 25 sierpnia 2010 r. II SA/Łd 279/10). Skargę na powyższą decyzję złożył R. S. zarzucając: l. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu, pomimo iż jego nieruchomość znajdowała się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji na działce nr [...], b) art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy tj. ustalenia, iż należące do R. S. grunty od lat służą produkcji rolnej w gospodarstwie ogrodniczym, a wzniesienie budynku jest sprzeczne z miejscowym planem, przy braku uwzględnienia interesów właścicieli gospodarstw ogrodniczych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ pominął uchwałę Rady Miasta [...] z [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] w [...], który w § 3 ust 1 pkt 3 stanowi, iż kształtowanie infrastruktury przestrzennej winno odbywać się z uwzględnieniem istniejącego zagospodarowania\struktury własności. Skarżący wyjaśnił, że na działkach o nr [...], [...], [...] i [...] prowadzi gospodarstwo ogrodnicze. Wszelkie inwestycje realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie wskazują na jego interes prawny dlatego, że na ww. działkach posiada szklarnie do uprawy warzyw i innych roślin. Wszelkie budowle powodują ryzyko nadmiernego zacienienia działek uniemożliwiając prowadzenie działalności rolniczej lub znaczne jej zawężenie. W wyniku wzniesienia budynku na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r. produkcja rolnicza skarżącego uległa znacznemu zawężeniu. Procent w jakim działka jest zacieniona uniemożliwia uprawę wielu rodzajów kwiatów i warzyw. Zaznaczył następnie, że ww. decyzji zarzuca niezgodność z zapisami ówcześnie obowiązującego planu co do wysokości budynku. Decyzji Wojewody [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zarzuca dopuszczenie do wzniesienia budynku w wysokości przekraczającej określone w planie normy. W trakcie wznoszenia budynku, doszło bowiem do istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zlikwidowano lukarny i podniesiono ścianki kolankowe o 25 cm. Zmiany te, pomimo oczywistej niezgodności z planem zaakceptowano jako dopuszczalne odstępstwo. Zdaniem strony, legitymację do udziału w postępowaniu zarówno niniejszym jak i innych toczących się w związku z decyzją z [...] września 2009 r. dawały przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr. Poz. 78 ze zm.). Art. 6 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, iż właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Grunty skarżącego oznaczono w ewidencji gruntów jako rolne. Ponadto, służą do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych. Interes prawny w stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji, której skutki ujemnie oddziałują na grunty rolne skarżącego wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i planu. Nawet gdyby ze względu na upływ czasu nie udało się skarżącemu odwrócić negatywnych skutków bezprawia, to interes jego polega na stwierdzeniu, iż decyzję z [...] maja 2011 r. wydano z naruszeniem prawa ze względu na bezprawne wzniesienie budynku. Skarżący poniósł dotkliwą szkodę majątkową. Wydajność produkcji rolnej uległa znacznemu zmniejszeniu, ze względu na zacienienie posadowionych na jego gruntach urządzeń i budynków przeznaczonych do produkcji ogrodniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu zarówno naruszenia norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do oceny, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji podstawowym obowiązkiem organu, do którego podmiot zwraca się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy może być on stroną postępowania nadzwyczajnego. W kontekście art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku stanowi zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której osoba domagająca się stwierdzenia nieważności decyzji, nie była stroną postępowania, w którym kwestionowana decyzja zapadła. W niniejszej sprawie skarżący nie był stroną postępowania, w którym została wydana decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez organ badany ze szczególną wnikliwością. Chodzi bowiem o rozpoznanie stanu, w którym decyzja w dacie wydania ewentualnie mogła pozostawać pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie (por. wyrok z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Organ powinien zatem badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. - a w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest bowiem kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy. Takich ustaleń organ dokonał w kontrolowanej sprawie, prawidłowo przyjmując na ich podstawie, że nie istnieje przepis prawa materialnego, w oparciu o który da się wywieźć interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Nie wystarczy bowiem samo powołanie się na prawo własności nieruchomości bez skutecznego wykazania, w jaki sposób prawo to doznaje niedozwolonych prawnie ograniczeń na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z odpowiednimi normami szeroko pojętego prawa administracyjnego. W przeciwnym wypadku podmiot doznający naruszeń korzystać może z ochrony, przewidzianej przepisami prawa powszechnego - w szczególności cywilnego - takimi, jak art. 222 § 1 lub § 2 Kodeksu cywilnego, czy art. 144 k.c. Ochrony takiej może jednak dochodzić przed sądami powszechnymi. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu budynek na sąsiedniej działce nr ew. [...] ma wysokość w kalenicy ok. 8,5 m i oddalony jest 5,07 m ścianą północną od granicy działki skarżącego o nr. ew. [...] oraz ścianą wschodnią od 4 do 4,31 m od tej granicy. Inne działki do których skarżący posiada tytuł własności położone są w zdecydowanie większej odległości. Takie położenie gruntów i usytuowanych na nich obiektów na działce nr [...] – co wymaga podkreślenia - służących do upraw ogrodniczych, a nie przeznaczonych na pobyt ludzi, nie powoduje ograniczeń w możliwości jej zagospodarowania wynikających z materialnego prawa administracyjnego, o których mowa w przepisach cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 12, § 13, § 19, § 23, jak i § 57 i § 60 ust. 1 (dotyczący m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych). Należało zatem podzielić stanowisko organu, że omawiana inwestycja nie niesie za sobą takich ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącego, o których stanowi art. 3 pkt 20 Prawo budowlane w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego nie można również wyprowadzić z powołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący upatruje źródeł swego interesu prawnego w przewidywanych przezeń, w konsekwencji budowy budynku na działce sąsiedniej zmianach sposobu zagospodarowania i wykorzystania ww. działki uciążliwościach dla jego nieruchomości związanych z planowanym zagospodarowaniem działki inwestycyjnej, w szczególności z zacieniem działki. Podkreślić należy, że powołany w skardze art. 6 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje dwie odmienne normy. Pierwsza z nich określona w ust. 1 skierowana jest do organów decydujących o przeznaczaniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, druga - wynikająca z ust. 2 - do planistów i inwestorów wznoszących obiekty przemysłowe i inne obiekty budowlane, które mogą ujemnie oddziaływać na grunty rolne i leśne. Art. 15 ust. 1 ustawy zaś stanowi, iż właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi, a więc skierowany jest wyłącznie do właściciela takich gruntów. Mając zatem na uwadze treść art. 6 ust. 2 ww. ustawy wskazać trzeba, że zatwierdzona decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, inwestycja nie powoduje ujemnego oddziaływania na działkę skarżącego. Powtórzyć bowiem trzeba, że przewidziany do realizacji budynek na działce nr ew. [...] ([...]) ma wysokość w kalenicy ok. 8,5 m (rys. nr A-9 - str. 102) i jest oddalony ścianą północną o 5,07 m od granicy działki skarżącego ([...]) oraz od 4 do 4,31 m od tej granicy elewacją wschodnią. Z prostego porównania odległości w jakiej zlokalizowany jest budynek cieplarni wynika, że jest ona co najmniej taka sama jak odległość projektowanego budynku od granicy na działce inwestora. Tym samym położenie budynku o wysokości 8,5 w odległości ponad 10 m od budynku skarżącego nie może powodować ujemnych oddziaływań na grunty skarżącego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadnie przy tym wskazuje organ, że przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie odnoszą się do obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, niemniej zaznacza, że analiza zacienienia wykazała, iż szklarnia będzie zacieniona tylko o godzinie 9.00 w niewielkim fragmencie ( § 13), podobnie czas nasłonecznienia będzie przekraczał 3 godziny, jak stanowi § 60 ww. rozporządzenia. Sąd na koniec zauważa, że o tym, czy można wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania, jak już wyjaśniono wyżej. Prawidłowo zatem organ umorzył postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.