VII SA/Wa 1718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.M., L. M., A. L. – B., H. G. – K., E. K., R. J., T. J. – O., B. D., P. D., I. F., M. F., B. T., Z. G. i R. G., na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa") - po rozpatrzeniu zażalenia A. S., T.J.-O., P. D., B. D., I. F., M. F., A. S., A. S., L. M., A. M., I. D., A. L.-B., R. G. oraz Z. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], odmawiające wszczęcia (na wniosek "mieszkańców budynków mieszkalnych wielorodzinnych w W. przy ul. W., W., D." oraz Rady Szkoły, Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej nr [...] im. P. w W.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...] " pozwolenia na przebudowę układu wewnątrzosiedlowego polegającą na połączeniu drogowym projektowanej inwestycji z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż. przy ul. D. róg ul. P. w rejonie ul. W. w W. na działkach nr ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]; przebudowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. W. w W. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], z obrębu [...]; przebudowę wewnątrzosiedlowego układu [...],[...]z obrębu [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ zwrócił uwagę na treść art. 157 § 2 Kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który ogranicza pojęcie strony w takich sprawach do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Wskazał, że po złożeniu przez mieszkańców budynków mieszkalnych wielorodzinnych w W. przy ulicach W., [...],[...],[...]; W., D. oraz przez Radę Szkoły, Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej nr [...]im. [...] w W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...]stycznia 2011 r., Wojewoda [...]wezwał wnioskodawców do wykazania własnego interesu prawnego, który uprawniałby ich do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie część wnioskodawców przedstawiła dokumenty potwierdzające ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (umowy w formie aktu notarialnego, o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych i przeniesieniu ich własności wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu na rzecz członka spółdzielni mieszkaniowej), część wnioskodawców nie przedłożyła natomiast jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ich tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w tym obszarze. Organ podkreślił, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno- prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że żaden z wnioskodawców, którzy przedłożyli dokumenty potwierdzające tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, nie wskazał dokładnego położenia lokalu względem projektowanej inwestycji. Zwrócił też uwagę, że we wszystkich aktach notarialnych przedłożonych przez wnioskodawców znajduje się § 3, w którym zapisano jednoznacznie, iż osoby, na rzecz których ustanowiono odrębną własność lokalu mieszkalnego i przeniesiono jego własność wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu na rzecz członka spółdzielni mieszkaniowej, zobowiązują się powierzyć zarząd nieruchomością wspólną Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" z siedzibą w W., jak zarząd powierzony. GINB podkreślił, że na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną sprawuje zatem Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" z siedzibą w W., co wynika zarówno z treści umów o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesieniu własności lokalu, jak również z brzmienia art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.). Organ wskazał, że tym samym uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Stwierdził, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej, aby mogli uczestniczyć jako strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] musieliby mieć indywidualny, oparty na obowiązujących przepisach materialnego prawa administracyjnego, interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia. O istnieniu takiego interesu przesądzić może wyłącznie oddziaływanie obiektu - nie faktyczne, lecz wynikające z przepisów prawa - na lokal, do którego są oni uprawnieni. W sytuacji, gdy w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu znajduje się tylko nieruchomość wspólna, np. część gruntu wspólnego, legitymowaną do udziału w postępowaniu jest wyłącznie spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca wyłączny zarząd nieruchomością wspólną, nie zaś poszczególni członkowie wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie organu konieczne było zatem ustalenie, czy poszczególne lokale należące do wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, iż żaden z wnioskodawców nie określił położenia swego lokalu względem projektowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że projektowana inwestycja polega na przebudowie układu wewnątrzosiedlowego, polegającej na połączeniu drogowym z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż. przy ul. D. róg ul. P. w rejonie ul. W. w W. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; przebudowie wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. W. w W. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], przebudowie wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego wraz ze śmietnikiem przy ul. W. w W. na działach nar ewid. [...],[...]. Zdaniem organu z dokumentacji projektowej nie wynika, aby projektowany zakres prac oddziaływał - z punktu widzenia prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania (korzystania) - na nieruchomości inne, niż nieruchomość wspólna, będąca w zarządzie spółdzielni mieszkaniowej. Podkreślił, że planowane przedsięwzięcie nie przesłania lokali w budynkach w otoczeniu spornej inwestycji, nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z mediów. Sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Zdaniem organu ww. lokale nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, a wnioskodawcy nie wykazali własnych indywidualnych interesów prawnych w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej "zmiany stosunków wodnych" oraz "częściowej zmiany układu odwodnienia budynku przy ul. W." wskazał, że kwestie te odnoszą się wyłącznie do nieruchomości wspólnych, a nie do poszczególnych lokali mieszkalnych. Wskazał ponadto, że kwestie dotyczące utrudnień w korzystaniu z wewnątrzosiedlowego układu komunikacyjnego świadczą wyłącznie o interesie faktycznym wnioskodawców, a nie o ich interesie prawnym. Kwestie te również dotyczą tylko nieruchomości wspólnej i pozostają bez wpływu na korzystanie z poszczególnych nieruchomości lokalowych. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] złożyli A. M., L. M., Al. L.-B., H. G.-K., E. K., R. J., T. J.-O., B. D., P. D., I. F., M.k F., B. T., Z.a G. i R. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61a §1 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 Kpa. Skarżący podnieśli, że organy administracji obu instancji pominęły zakres zarządu powierzonego oraz zarzut przekroczenia granic zarządu zwykłego przez Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "[...] ". Wskazali, że zarząd powierzony z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Stwierdzili, że w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, na zasadzie określonej w art. 199 kodeksu cywilnego. Przeciwne stanowisko prowadziłoby w realiach stanu faktycznego sprawy do wywłaszczenia skarżących. Skarżący zwrócili też uwagę, że również sądy podkreślają konieczność uzyskania przez spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli na czynności przekraczające zwykły zarząd - w rodzaju przebudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2012 r. nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Z niedopuszczalnością z przyczyn podmiotowych mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną lub gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sytuacji złożenia przez dany podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem właściwego organu jest więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wniosek ten pochodzi od strony. Zgodnie z przepisem art. 61a Kpa (obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać trzeba, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem takim jest przykładowo obszar ograniczonego użytkowania wyznaczany na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, strefy ochronne ujęć wody lub obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych wyznaczonych na podstawie Prawa wodnego. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że skarżącym, jak i pozostałym osobom składającym wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z akt sprawy wynika, że skarżącym przysługuje współudział w prawie użytkowania wieczystego działek objętych inwestycją (A. i L. M., A. L.-B., H. G.-K., E. K., R.i J., Te. J.-O. – udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...]; B. i P.D., I. i M. F., B. T. – działki nr [...]; Z. i R. Ga. – działki nr [...]) oraz prawo odrębnej własności lokali w budynkach przy ul. W., W. i D.położonych na tych nieruchomościach. Budynki te pozostają w zarządzie Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]". W takiej sytuacji, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, co do zasady to spółdzielnia mieszkaniowa działająca jako zarządca nieruchomości wspólnej jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali z tym zastrzeżeniem, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej. Wskazuje się, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż każdy członek spółdzielni mieszkaniowej już z samego faktu posiadania prawa odrębnej własności lokalu oraz stosownego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu ma być uznany za stronę wszystkich postępowań administracyjnych dotyczących pozwoleń na budowę obiektów na nieruchomości wspólnej, czy też na nieruchomości sąsiedniej. Jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10 Lex nr 1081850, z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10 Lex nr 1080282, z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1693/10 Lex nr 1152005, z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 363/05 Lex nr 190955 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/06 Lex nr 283057, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/11 Lex nr 984896). Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest więc wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Takiego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja (polegająca na przebudowie wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego) nie ma wpływu na przesłanianie lokali, dostęp do światła słonecznego, możliwość korzystania z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Zauważyć też trzeba, że skarżący, jak i pozostali wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie wskazali żadnych uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu należących do nich lokali, wszelkie podnoszone przez nich uciążliwości odnoszą się jedynie do nieruchomości wspólnej. Organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zatem przyjęły, że wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie było możliwe z uwagi na brak przymiotu strony podmiotów wnioskujących o jego wszczęcie. Podnoszone zaś w skardze zarzuty dotyczące niewykazania się przez Spółdzielnię Mieszkaniowo-Budowlaną "[...]" prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać bowiem należy, iż tego rodzaju argumenty mogłyby być badane wyłącznie w toku wszczętego postępowania nieważnościowego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).