VII SA/Wa 1726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi H. S.A. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. S.A. [...] sp.k. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019r., znak: [...], nr [...] Wojewoda [...], w związku z odwołaniem H. spółka akcyjna S. spółka komandytowa z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., od decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr ew. [...], [...] obręb [...] w P. przy ul. O. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia odwołania, a następnie zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej odwołanie/zażalenie. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że na objęty odwołaniem akt, wydany przez organ pierwszej instancji, nie przysługuje środek odwoławczy, skutkuje, zgodnie z regulacją art. 134 k.p.a., wydaniem ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a., wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007r., sygn. akt IIOSK 1661/06). Wojewoda [...] wskazał, że odwołująca się spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W aktach sprawy znajduje się również wniosek H. spółka akcyjna S. spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., skierowany do Starosty P. o uznanie za stronę postępowania administracyjnego dot. ww. inwestycji (nie został jeszcze rozpatrzony). Tym samym odwołująca się spółka nie posiada przymiotu strony uprawnionej do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.), stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne i taka właśnie sytuacja zaistniała w omawianej sprawie. Powołując się na tak przedstawioną argumentację Wojewoda [...] stwierdził, że konieczne było orzeczenie o niedopuszczalności odwołania H. spółka akcyjna S. spółka komandytowa z siedzibą w W. reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., od decyzji Starosty P. Nr [...], znak: [...] z [...] kwietnia 2019r., w przedmiocie jw. Ponadto, w związku z brakiem formalnoprawnych podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie może odnieść się w sposób merytoryczny do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła H. spółka akcyjna S. spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego K. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 k.p.a. - w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez podmiot niebędący stroną, pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w przedmiocie prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym poprzez brak dokonania kontroli prawidłowości ustalenia (wyznaczenia) obszaru oddziaływania projektowanych budynków; b)obrazy art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, a także brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu błędnych ustaleń, w szczególności pod kątem braku przymiotu strony po stronie skarżącej, w konsekwencji rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącej; c)naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ odmówił skarżącej przymiotu strony, d)naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ustalenia kręgu stron postępowania, a co za tym idzie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r., w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 2. uchylenie decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a., 3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Sąd kontrolował postanowienie, którym organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą spółkę. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Tym samym prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Pierwszym obowiązkiem organu odwoławczego, po tym jak wpłynie odwołanie, jest zatem zbadanie czy pochodzi ono od podmiotu legitymującego się przymiotem strony postępowania. W wyroku, zasadnie powołanym przez skarżącą spółkę w uzasadnieniu skargi, z 16 lipca 2002 roku, w sprawie o sygnaturze akt II SA 2230/00 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się także, że podmiot, który nie był traktowany przez organ administracji jako strona (nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym) a sprawa dotyczy jego interesu prawnego, skuteczne odwołanie złożyć może w otwartym terminie tj. przed nabyciem przez skarżoną decyzje przymiotu ostateczności. W wyroku z 16 listopada 1998 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1391/98, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, może wnieść odwołanie od tej decyzji tylko zanim decyzja ta stała się ostateczna, to jest do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania przez inne strony, a gdy strony nie wniosły odwołania przed upływem 14 dni. Podobne stanowisko przyjmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2002 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2230/00. Zasadnie skarżąca spółka podniosła i to, że w orzecznictwie o oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Niedopuszczalność stwierdzenia odwołania przez organ odwoławczy w formie postanowienia jest uzasadniona w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., sygn. II OSK 938/10). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 września 1997 r. II SA/Gd 538/96 - LEX nr 44192; z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06 - LEX nr 425381, z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 - CBOSA). Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] w okolicznościach niniejszej sprawy nie był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych. Nie uzasadnia tego fakt, że podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazano w skardze w poglądach prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie dostrzec można dwa nurty. Reprezentanci pierwszego poglądu uznają za wystarczające dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Wobec tego za skuteczne wniesione należałoby uznać odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) w Warszawie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt I OPS 16/98 - LEX nr 37956, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1905/14 - LEX nr 2108310). Z kolei przedstawiciele drugiego poglądu wskazują, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10 - LEX nr 1081962). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13, LEX nr 1582090). Poglądy te w pewnym stopniu uzupełniają się. W ocenie tutejszego Sądu, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest możliwe bowiem gdy brak przymiotu strony odwołującej się jest w wprost oczywiste. Zasadą jednak musi być to, że odwołanie podmiotu pominiętego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, powołującego się na swój przymiot strony, składane w terminie otwartym dla uczestników postępowania – powinno prowadzić do wszczęcia postępowania odwoławczego przy czym postępowanie to może zostać umorzone, gdy organ badając merytorycznie odwołanie ustali, że nie pochodzi ono jednak od strony postepowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki – Wojewoda [...] w arbitralny sposób rozstrzygnął o braku legitymacji procesowej pomijając kwestię oceny istnienia po stronie H. spółki akcyjnej S. spółki komandytowej interesu prawnego. Dopuścił się tym samym naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzmy brak udziału odwołującego się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zamyka drogi do merytorycznego zbadania, że odwołanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony tego postępowania. Sąd uznał, że wobec formalnego charakteru zaskarżonego orzeczenie nie jest uzasadnione przedstawienie oceny tego czy spółce przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Prowadziłoby to bowiem do związania organu podglądem Sądu wyrażonym przed tym nim stanowisko zajął organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie. Podobnie charakter kontrolowanego aktu nie pozwalał na przedstawienie sądowej oceny decyzji organu pierwszej instancji objętej odwołaniem skarżącej spółki. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.