VII SA/Wa 1744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].02.2015, nakładającej na Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzją nr [...]z dnia [...].04.2009 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z dojściami, dojazdami, terenami zieleni zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Wyrokiem z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1066/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].03.2012 r. utrzymującą w mocy w/w decyzję Starosty [...]. W dniu [...].11.2012 r. A. O – K. zwróciła się do PINB w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na w/w nieruchomości w dniu [...].01.2013 r. ustalono, iż roboty budowlane przy w/w obiekcie zostały rozpoczęte w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2009 r. Ponadto ustalono, że budynek znajduje się w stanie surowym - poziom garażu, cztery kondygnacje mieszkalne, strop nad ostatnią kondygnacją przygotowany do zabetonowania. Na czwartej kondygnacji rozpoczęto budowę ścian zewnętrznych, na piątej kondygnacji nie wykonano robót budowlanych. Teren budowy został ogrodzony i prawidłowo oznaczony. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych oraz nie przedłożono dziennika budowy kontrolowanego obiektu. W dniu [...].01.2013 r. Z. S. reprezentujący inwestora przedłożył w inspektoracie powiatowym dziennik budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z pismem mieszkańców budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działce sąsiadującej z w/w inwestycją z dnia [...].01.2013 r. w sprawie dalszego prowadzenia robót budowlanych na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] w [...] w dniu [...].01.2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w/w obiektu, w toku której stwierdzono, iż inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał Z. P. wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] oraz ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń prowadzonej budowy w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2013 r. utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie organu I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...].03.2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi Z. P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu budowlanego - XIII) wraz z dojściami, dojazdami, terenami zieleni zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] poprzez doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. do stanu zaawansowania robót z dnia [...].01.2013 r. Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2013 r" znak: [...][...]WINB uchylił wskazaną wyżej decyzję organu powiatowego w całości i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji nr [...] z dnia [...].03.2013 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i ustalił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń prowadzonej budowy. Decyzją nr [...] z dnia [...].01.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi zaniechanie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2014 r. utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2014 r. znak: [...] [...]WINB uchylił wskazaną wyżej decyzję organu powiatowego nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu powiatowego. Wyrokiem z dnia 09.10.2014 r., sygn. akt: II OSK 784/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę A. O- K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1066/12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał wykonywanie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] i ustalił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń prowadzonej budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" złożył w ustawowym terminie odwołanie od w/w decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie budynku - mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestor w/w prace prowadził w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2009 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia [...].10.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1066/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...]z dnia [...].03.2012 r. utrzymującą w mocy w/w decyzję Starosty [...]. Wyrokiem z dnia 09.10.2014 r., sygn. akt: II OSK 784/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę A. O – K. od wskazanego wyżej wyroku sądu I instancji. Wobec powyższego PINB w [...] zobowiązany był prowadzić postępowanie naprawcze wobec w/w inwestycji w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Skutkiem ustaleń podjętych w toku postępowania naprawczego było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowienia nr [...] z dnia [...].12.2014 r., wstrzymującego roboty budowlane przy omawianej inwestycji, a w następstwie inkryminowanej decyzji nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia zamiennej dokumentacji budowlanej. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, wskazując m. in., że organ I instancji błędnie uznał, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co z kolei skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 51 dotyczy kilku różnych przypadków, w których uzasadniona jest ingerencja nadzoru budowlanego. Jednym z nich jest rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych wymagających uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.07.2012 r., sygn. akt: II OSK 560/11 "W przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego". Również w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 20 lir., sygn. akt: II OPS 2/10 wskazano, że kwestia skutków usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowana jest przepisem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wskazuje zaś, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaje się decyzję o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie w/w przepisu poprzedza decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W omówionej wyżej sytuacji organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Taka decyzja wydawana jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i zmierza ona do legalizacji robót budowlanych. Po upływie terminu wyznaczonego w tej decyzji organ wydaje kolejne rozstrzygnięcie, którego treść zależy od czynności podjętych przez zobowiązanego. Jeżeli doszło do wykonania obowiązku, organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W obecnym stanie rzeczy mamy do czynienia z sytuacją, w której istnieje nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i rozpoczęte przez inwestora roboty budowlane. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wypełnia przesłanki uzasadniające nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z uwagi na powyższe zasadne było w pierwszej kolejności wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie kontynuowanie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na tę decyzję złożył Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]". Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału i oparcie Decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków wydanego pozwolenia na budowę, lub też że Inwestor prowadził roboty budowlane wymagające uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności (vide: s. 4 i 5 Uzasadnienia Decyzji), podczas gdy: Organ II inst. w ogóle nie prowadził postępowania w kierunku ustalenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie ustalił w toku postępowania ani nie wskazał w Decyzji żadnych robót budowlanych które rzekomo istotnie odbiegają od zatwierdzonego Projektu budowlanego oraz udzielonego Pozwolenia lub też że zostały rozpoczęte jakiekolwiek roboty przed uzyskaniem przez Pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności - co całkowicie dowolnie przyjmuje się w Decyzji, w szczególności brak jest dowodów wskazujących na okoliczność, iż Inwestor rozpoczął roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego lub też że roboty wykonywane były mimo braku przymiotu ostateczności decyzji o Pozwoleniu na budowę, co w warunkach sprawy uniemożliwia dokonanie oceny na podstawie jakich dowodów Organ II inst. przyjął odstępstwo robót od zatwierdzonego projektu budowlanego, Organ II inst. pominął, iż na Inwestorze w związku z uchyleniem Decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy Decyzję Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.10.2012 r., sygn. akt: VII SA/Wal066/12, spoczywał obowiązek wykonania prac zabezpieczających szkielet Budynku, zwłaszcza ze względu na trwający okres zimowy, który ten wykonywał początkiem stycznia 2015 r., co zresztą znalazło swój wyraz w Postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (vide: Postanowienie z dnia [...].01.2013 r. [...]), nakładającym na Inwestora obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń prowadzonej budowy, przy czym nie było i nie jest wykluczone w zgodzie z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby część prac zabezpieczających pokrywała się z robotami budowlanymi objętymi zatwierdzonym projektem (vide: Dziennik Budowy w aktach sprawy, por.; teza Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2010 r., wydany sprawie II OSK 1394/09: (...) 3. Nie można wykluczyć, iż prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. Wybór robót zabezpieczających należy do inwestora. Jeżeli z przedstawionych opinii technicznych wynika, że jednym ze sposobów zabezpieczenia budowy jest prowadzenie robót pokrywających się w części z zatwierdzonym projektem budowlanym to nie można wykluczyć prowadzenia takich robót. Prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie sq niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy), która to okoliczność nie została przez Organ II isnt. w ogóle zbadana oraz wyjaśniona, mimo iż zabezpieczenie Budynku obciąża Inwestora z mocy prawa, kolejno organ nadzoru (PINB w [...]), nałożył na Inwestora taki właśnie obowiązek, - art. 136 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin na Budowie, pozwalających na wyjaśnienie kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a mianowicie, czy biorąc pod uwagę stan zawansowania robót na Budowie oraz zapisy Dziennika Budowy, doszło do istotnego odstępstwa wykonanych robót od zatwierdzonego Projektu budowlanego lub też prowadzenia robót mimo utraty przez Pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności, które to naruszenia doprowadziły Organ II inst. do w błędnego uznania, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków wydanego Pozwolenia na budowę, lub też że Inwestor prowadził roboty budowlane wymagające uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności, a w konsekwencji do bezzasadnego oraz przedwczesnego zastosowania przez Organ II inst. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, przez nałożenie na Inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 37 ust. 2 (pkt 2) pb. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uchylenie Decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].03.2012 r. utrzymującej w mocy Decyzję Starosty [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy w/w Decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany pozostaje nadal w mocy, nakazuje wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, którą poprzedzać winna decyzja nakładająca na Inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 pb, na który powołuje się Organ II inst. wraz z cytowanym przy nim orzecznictwem m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmuje sytuację, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona (stwierdzono jej nieważność), nie zaś sytuację w której postępowanie administracyjne w sprawie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest w toku, a w obiegu prawnym pozostaje Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - w takiej sytuacji doszłoby bowiem do naruszenia trwałości decyzji administracyjnej zatwierdzającej Projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno- budowlanej oraz naruszenia przez organ nadzoru budowlanego kompetencji organów zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę, - art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, poprzez jego błędne oraz przedwczesne zastosowanie w sprawie, mimo iż w obiegu prawnym pozostaje zatwierdzony nieostateczną decyzją administracyjną projekt budowlany, - art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 pb. w zakresie możliwości nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych, poprzez ich błędne niezastosowanie, mimo iż w sprawie nie występują odstępstwa od zatwierdzonego Projektu budowlanego, a oprócz zastosowanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. określającego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych, do czasu rozstrzygnięcia sprawy odwołania od Decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę. które to naruszenia doprowadziły do wydania Decyzji opartej na błędnej podstawie prawnej, mimo iż wykonane na terenie Budowy roboty mają oparcie w legalnie istniejącej dokumentacji budowlanej, a w dalszej kolejności skutkowały utrzymaniem w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 pb Decyzji nakładającej na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Uzupełniając stan sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10.11.2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/15 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia[...] .02.2015 r. W niniejszej sprawie skarżący wykonywał roboty budowlane w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę (Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r.), utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego (Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.) następnie uchyloną wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1066/12). Bezspornym jest zatem, że inwestor rozpoczął roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ulega jednak wątpliwości, że decyzja ta stała się nieostateczna. A zatem nie jest tak, że inwestor – Z. P. - prowadził roboty budowlane przy spornym obiekcie w warunkach samowoli budowlanej. Jednakże z uwagi na niepewny stan prawny decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien był w pierwszej kolejności ustalić kwestię rozpatrzenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc aktualny stan prawny i faktyczny sprawy, tj. czy decyzja ta jest ostateczna. A następnie określić właściwy tryb, który należy w sprawie zastosować. W zależności od tego w jaki sposób zostanie załatwione odwołanie od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowanego będzie zobligowany ustalić czy pozwolenie na budowę jest ostateczne, czy przy budowie dokonywanej w oparciu o wcześniej zatwierdzony projekt budowlany dokonano istotnych od niego odstępstw, czy należy zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego czy też do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. A zatem organ będzie musiał ocenić czy zastosować tryb wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 3 czy art. 51 ust. 1 pkt 2, czy w innym przepisie ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja organu odwoławczego instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 314/10, LEX nr 745212). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że uznaje on, iż postepowanie naprawcze nie dotyczy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (co było podstawa działania organu I instancji) a związane jest z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi zatem na istnienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej przepisem art. 15 k.p.a., a więc jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie mógł sam zastosować zmiany trybu postępowania, a jedynie uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazać mu kierunek prowadzenia postępowania - czego organ odwoławczy nie dostrzegł i nie uczynił, naruszając w ten sposób art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym nieostatecznego pozwolenia na budowę. Błędem organów architektoniczno-budowlanych jest zawieszenie postepowania odwoławczego dotyczącego ww. decyzji. Wskazać w związku z tym należy, że w sprawie istnieje nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę( w związku z uchyleniem decyzji II instancji ) natomiast dotychczas wykonane roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję ostateczną. Wobec tego nie można uznać, że w sprawie istnieje zatwierdzony projekt budowlany ale też nie jest tak, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego skoro podczas dokonanych w terenie kontroli organ powiatowy stwierdził, że roboty budowlane prowadzone były z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę (dokonanie zmiany wysokości garażu z 2,34 m na obecną wysokość 2,50 m) to winien był w pierwszej kolejności ustalić stan prawny pozwolenia na budowę, dopiero w następnej kolejności zdecydować o właściwym trybie postępowania i w tym trybie podejmować działania. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dalszy tok postępowania uzależniony jest od rodzaju rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę [...] w postepowaniu odwoławczym. Utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę umożliwi ocenę zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym ostateczną decyzją projektem budowlanym, zaś wyeliminowanie decyzji pozwoli na uruchomienie trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.