VII SA/Wa 176/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 243 z 2010r., poz. 162 z późniejszymi zmianami) ustalił dla S. M. i H. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 25. 000 zł w sprawie samowolnej budowy budynku garażowego położonego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na wniosek J. L., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził oględziny budynku gospodarczo - garażowego na działce przy ul. [...] w [...]. Inwestorami przedmiotowego budynku są S. M. i H. M. Podczas oględzin ustalono, iż budynek został wybudowany w roku 1999r., jako garażowy bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...].08.2012r. inwestorzy zostali zobowiązani zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, do przedłożenia dokumentów wymaganych Prawem budowlanym do legalizacji obiektu. S. i H. M. przedłożyli wymagane dokumenty. Stosując dalszą procedurę organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) - 1 i współczynnika wielkości obiektu (w) - 1. Stawka ta podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Razem 500 złotych x 1 x 1 x 50 = 25000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r. ustalającego dla S. i H. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000zł - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że J. L. we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r, podniósł m.in., iż wydane zostało z wyjątkowo rażącym naruszeniem prawa, "mającym znamiona przestępstwa na szkodę Skarbu Państwa." Dalej organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje m.in. gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt IOSK1082/09). Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność oraz to, że musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opartego na art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tego postanowienia, albo odmowy stwierdzenia tej nieważności. J. L. nie wykazał, by posiadał tak rozumiany interes prawny i status strony postępowania. Nieruchomość skarżącego położona na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] nie graniczy bezpośrednio z działką przy ul. [...] w [...], na której usytuowany jest sporny budynek garażowy. Przedziela je działka nr [...] oraz droga gminna. Wobec powyższego J. L. nie mógł uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej budowy budynku garażowego przy ul. [...] (dz. nr geod. [...] k.m. [...]) w [...], skoro jego nieruchomość nie graniczy z działką na której znajduje się przedmiotowy garaż. Tym samym zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013r. J. L. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu zażalenia J. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2013 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności zobligowany był w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony. O tym kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Taki pogląd reprezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym (wyroki NSA: z dnia 30.03.2006 r., sygn. akt: II OSK 15/05, z dnia 09.12.2005 r., sygn. akt: II OSK 310/05, z dnia 29.03.2006 r., sygn. akt: II OSK 679/05, z dnia 28.09.2006 r. , sygn. akt: II OSK 726/06). Natomiast zgodnie z art. 61 a Kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W przedmiotowej sprawie, [...] WINB postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. wydanym na podstawie art. 61 a § 1 Kpa, odmówił J. L. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].05.2013 r., ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, że J. L. jest właścicielem działki o nr [...], natomiast inwestycja dla której ustalono opłatę legalizacyjną została zrealizowana na działce nr [...] będącej własnością S. i H. M. Obie działki nie sąsiadują ze sobą, oddziela je działka o nr [...]. Obiekt garażu znajduje się w znacznej odległości od działki Skarżącego, w linii prostej ok. 25 metrów. Wbrew twierdzeniu skarżącego interes prawny przyznany mu w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie parkingu oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanych na działce nr [...] nie przekłada się automatycznie na postępowanie w sprawie budynku garażowego. Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazującego "to nie granice działek czy sąsiedztwo nadają status strony postępowania tylko obszar oddziaływania", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wyznacza przymiot strony wyłącznie w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Położenie działki skarżącego względem legalizowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporny obiekt niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Skarżący nie wykazał, że legalizowany obiekt wpływa na jego nieruchomość, jak i nie wskazał przepisu prawa, z którego wywodzi swój interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...].05.2013 r. Nawet fakt, że J. L. brał udział w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie wybudowanego budynku garażowego nie jest okolicznością, która może być podstawą uznania wnoszącego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, za stronę tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowo wyliczonej wysokości opłaty legalizacyjnej organ wskazał, że mając na uwadze charakter art. 61 a K.p.a. nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ miał rozstrzygać w nim kwestie materialno - prawne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2013 r., wniósł J. L. W skardze podnosił, iż fakt brania udziału w postępowaniu legalizacyjnym determinuje możliwość wniesienia o stwierdzenie nieważności postanowienia, które zapadło w jego toku, to jest postawienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2013 r., ustalającego dla S. M. i H. M. opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowany budynek garażowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20.11.2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...].10.2013 r., odmawiające J. L. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].05.2013 r., ustalającego dla S. M.j i H. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 zł, za samowolnie wybudowany budynek garażowy przy ul. [...] w [...]. Z materiału sprawy wynikało, że J. L. jest właścicielem działki o nr [...], natomiast inwestycja dla której ustalono opłatę legalizacyjną została zrealizowana na działce nr [...] będącej własnością S. i H. M. Obie działki nie sąsiadują ze sobą, oddziela je działka o nr [...]. Obiekt garażu znajduje się w znacznej odległości od działki J. L., w linii prostej ok. 25 metrów. Tym samym interes prawny przyznany J. L. w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie parkingu oraz budynku mieszkalnego zlokalizowanych na działce nr [...] nie przekłada się automatycznie na postępowanie w sprawie budynku garażowego. Położenie działki J. L. względem legalizowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporny obiekt niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki nr [...], które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. J. L. nie wykazał, że legalizowany obiekt wpływa na jego nieruchomość, jak i nie wskazał przepisu prawa, z którego wnoszący wywodzi swój interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].05.2013 r., ustalającego dla S. M. i H. M. opłatę legalizacyjną za samowolnie wybudowany budynek garażowy położony na działce o nr geodezyjnym [...] k.m. [...] przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że J. L. na etapie postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego legalizacji samowolnie wybudowanego budynku garażowego, był informowany o podejmowanych przez organ powiatowy czynnościach. Świadczy o tym fakt, że otrzymał "do wiadomości" zarówno kwestionowane postanowienie PINB w [...] z dnia [...].05.2013 r., ustalające dla S. M. i H. M. opłatę legalizacyjną jak i postanowienie PINB w [...] z dnia [...].08.2012 r., nakładające na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Sam fakt doręczenia rozstrzygnięcia nie świadczy o posiadaniu przez J. L. interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Istotną kwestią jest także charakter prawny postanowienia PINB w [...] z dnia [...].05.2013 r., ustalającego opłatę legalizacyjną. W ocenie Sądu jest to rozstrzygnięcie mające charakter sankcji ekonomicznej, za ignorowanie obowiązków prawnych w procesie inwestycyjnym, kształtujące wyłącznie sytuację prawną adresata postanowienia. Z jego mocy powstaje relacja prawna wyłącznie między organami nadzoru budowlanego - działającymi w imieniu Państwa, a samowolnymi inwestorami. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.