VII SA/Wa 1839/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi E.W. i W. W. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżących E. W. i W.W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]), odmawiającą uchylenia – we wznowionym postępowaniu - decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. ([...]) nakazującą K. i R. W., rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] w [...] gm. [...]. Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawcy jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że byli inwestorami ww. budynku, którego własność przenieśli na K. i R. W., umową darowizny z dnia [...] lutego 2008 r., w której została ustanowiona dożywotnia i nieodpłatna służebność na rzecz E. i W. W.. Wnioskodawcy podkreślili, że nie wiedzieli o zakończeniu postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. Informację o decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. uzyskali w dniu [...] marca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. organ wznowił postępowanie, a następnie ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony. Organ odwoławczy stwierdził, iż E. i W. W. oparli swój interes prawny na prawie nieodpłatnej służebności ustanowionej w pkt 4 umowy darowizny, polegającej na prawie korzystania z całego parteru domu. Dalej powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 406/05, stwierdził, że z umowy dożywocia może dla podmiotu wynikać uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego, ale będzie ono zależało od zakresu przedmiotowego dożywocia (np. ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego). Jednak prawo korzystania z parteru domu nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego. Dlatego - w ocenie organu - zakres przysługującego skarżącym prawa dożywocia nie daje im interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Organ dalej podniósł, iż stwierdzenie we wznowionym postępowaniu, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej a nie decyzji na podstawie art. 105 kpa. Tym samym organ uznał, iż należy utrzymać w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2014 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. W. i W. W. zarzucając: 1) rażące naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 kpa. poprzez wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego oraz nie odniesienie się do twierdzeń, zarzutów i dowodów podniesionych przez skarżących w odwołaniu; 2) naruszenie art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U z 2014 r., poz.121, ze zm.), dalej "kc", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo prawo do korzystania z parteru domu stanowi o istnieniu umowy dożywocia; 3) naruszenie art. 244 § 1 w zw. z art. 252 kc poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo użytkowania w postaci korzystania z parteru domu nie stanowi ograniczonego prawa rzeczowego; 4) rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa. w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie całego przedstawionego materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący, a tylko poprzestanie na ustaleniu, że skarżącym przysługuje prawo do korzystania z całego parteru domu - co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia, że skarżący nie mają interesu prawnego do występowania w sprawie; gdy w rzeczywistości skarżący byli faktycznym inwestorem i zarządcą budynku i to do nich powinna być skierowana decyzja w niniejszej sprawie, co przesądza o tym, że powinni być stronami postępowania; 5) naruszenie art. 8 i 12 kpa, poprzez niedołożenie należytej staranności do wyjaśnienia okoliczności sprawy, która miała na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w którym zamieszkują skarżący, co prowadzi do braku zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania, że organy błędnie przyjęły, że inwestorem budynku w [...] są aktualni właściciele K. W. i R. W., podczas gdy cały czas faktycznym inwestorem i zarządcą pozostawali E. i W. W.. Organ pominął przy tym powołane dowody i nie wyjaśnił dlaczego ich nie uwzględnił. Nie ustosunkował się również do argumentacji, że z literalnej wykładni art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż to inwestor jest adresatem decyzji o nakazie rozbiórki, a więc musi brać udział w postępowaniu, w którym może zapaść taka decyzja. Z podobnych przyczyn uchyleniu powinna podlegać - zdaniem skarżących - również decyzja organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki nie rozważył całego dostępnego materiału dowodowego i już tylko ze względu na zasadę prawa strony do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach decyzja powinna zostać uchylona. Organ wojewódzki przyjął przy tym błędne założenie, że posiadacze służebności w żadnym wypadku nie mogą być stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących już sam fakt posiadania ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa do korzystania z parteru budynku stanowi o ich przymiocie strony, a podstawę ich interesu prawnego stanowi art. 252 kc (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt: II SA/Rz 406/05. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru odmawiającą uchylenia – we wznowionym postępowaniu - decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. podzielając stanowisko, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu ww. decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej K. i R. W., jako obecnym właścicielom rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy z naruszeniem art. 28 kpa w zw. z art. art. 244 § 1 kc odmówiły skarżącym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. Przypomnieć ponownie należy, że w art. 28 kpa ustawodawca powiązał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Natomiast interes faktyczny jest stanem, w którym obywatel pomimo, iż jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Innymi słowy czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tym samym interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Podkreślić przy tym trzeba, że materialna podstawa legitymacji strony w orzecznictwie pojmowana jest szeroko, a więc przepis prawny o którym mowa powyżej nie musi należeć do prawa administracyjnego. Źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe (zob. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Łodzi z dnia 28 października 2003 r., II SA/Łd 1681/00 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06 oraz wyrok z dnia 12 września 2013r., II OSK 889/12, LEX nr 1375645). Ponadto z art. 28 k.p.a. nie wynika, aby status strony przysługiwał jedynie tym podmiotom, których interes prawny jest kształtowany bezpośrednio przez akt administracyjny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2009 r., II GSK 62/09 wskazano, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nakazującą K. i R. W. rozbiórkę opisanego budynku wystąpili E. i W.W., na rzecz których w akcie notarialnym umowy darowizny z dnia [...] lutego 2008r. została ustanowiona służebność osobista polegająca na nieodpłatnym i dożywotnim korzystaniu z całego parteru domu objętego nakazem rozbiórki. Przypomnieć zatem trzeba, że stosownie do art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego służebność została wymieniona w zamkniętym katalogu ograniczonych praw rzeczowych. Ograniczone prawa rzeczowe należą, obok własności i użytkowania wieczystego, do grupy podmiotowych praw rzeczowych. Istotą ograniczonych praw rzeczowych jest to, że są to prawa podmiotowe bezwzględne skuteczne przeciwko wszystkim osobom (erga omnes). Stosownie zaś do art. 251 Kc do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. W świetle przedstawionej na wstępie argumentacji, skoro z przywołanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego dla skarżących wynikają konkretne, odpowiednie do charakteru ustanowionego ograniczonego prawa rzeczowego prawa i roszczenia, to nie można było podzielić argumentacji organów, że w tej konkretnej sprawie nie posiadają oni interesu prawnego – w rozumieniu art. 28 kpa - do kwestionowania we wznowionym postępowaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w którym została ustanowiona na ich rzecz służebność osobista, polegająca na możliwości dożywotniego i nieodpłatnego korzystania z parteru tego budynku. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia nakazującą K. i R. W., rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)