VII SA/Wa 1845/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji nośników reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. w P. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Prezydent [...] W. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych w ośmiu punktach W., w tym na elewacji budynku przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie złożył w dniu 18 grudnia 2006 r. K. W. działający w imieniu [...] S.A. Analiza zgłoszenia oraz złożonych dokumentów wykazała, iż zgłoszenie nie spełnia warunków określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożono na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z postanowienia, wobec czego wniesiony został sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. [...] S.A. złożyła odwołanie od w/w decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisu art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 2 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, jak również przepisów art. 7 i 77 kpa. W odwołaniu wskazano, że firma dokonała zgłoszenia w dniu 18 grudnia 2006 r., a decyzję wnoszącą sprzeciw doręczono pełnomocnikowi strony dopiero w dniu 8 marca 2007 r., czyli po upływie ustawowego terminu 30 dni. Odwołująca wskazała ponadto, że postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia nie doręczono pełnomocnikowi spółki K. W., dlatego też braki zgłoszenia nie zostały uzupełnione. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 18 grudnia 2006 r. do Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w [...] wpłynęło zgłoszenie [...] S.A. w sprawie robót polegających na posadowieniu 8 nośników reklamowych ulokowanych w różnych dzielnicach W.. Nośnik reklamowy będący przedmiotem zaskarżonej decyzji Nr [...] został opisany jako siatka z tkaniny winylowej rozpartej w tzw. rękawach na belkach o przekroju kwadratowym 40/40/3. Plansza reklamowa według projektu ma być mocowana do ściany budynku przy ul. [...] za pomocą kotew mocujących ze stopu aluminium. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w dzielnicy [...], natomiast zgłoszenie złożono w dzielnicy [...]. W konsekwencji opisanych działań inwestora zgłoszenie z 18 grudnia 2006 r. wpłynęło do delegatury dzielnicy zgodnej z lokalizacją przedmiotowego obiektu po upływie 16 dni od daty wpływu do Urzędu [...] W.. Organ wskazał, że w zgłoszeniu przedstawiono listę lokalizacji dotyczącą 8 urządzeń reklamowych, dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo, odpis KRS, projekty budowlane 8 urządzeń reklamowych. Prezydent [...] W. po otrzymaniu zgłoszenia wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. postanowienie Nr [...] dotyczące uzupełnienia braków zgłoszenia, które zostało wysłane na adres inwestora, jak również jego pełnomocnika K. W.. Korespondencja została odebrana przez [...] S.A. już w dniu 17 stycznia 2007 r., pełnomocnik inwestora natomiast nie odebrał postanowienia. W związku z niezastosowaniem się przez inwestora do obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wydano decyzję wnoszącą sprzeciw z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], którą pełnomocnik inwestora odebrał w dniu 8 marca 2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [...] podniósł, że na podstawie przepisu art. 44 § 2 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu 14 dni przechowywania pisma przez właściwą placówkę pocztową. Postanowienie dotyczące uzupełnienia braków zgłoszenia wysłano inwestorowi, jak i jego pełnomocnikowi. Inwestor odebrał w/w postanowienie w dniu 17 stycznia 2007 r. w siedzibie w P.. W związku z powyższym przedmiotowa przesyłka wysłana do pełnomocnika, który ma siedzibę w W. po 2-krotnym awizowaniu, licząc nawet od daty 17 stycznia 2007 r. (czasu potrzebnego na doręczenia w mieście P.) odniosłaby skutek prawny doręczenia nawet bez faktycznego odbioru w dniu 1 lutego 2007 r. Zdaniem organu z uwagi na powyższe ustawowy termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu mógł upłynąć, ale dopiero w dniu 5 marca 2007 r., decyzja wnosząca sprzeciw natomiast została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...] wskazał, że sprzeciw w przedmiotowej sprawie mógł być wydany w ciągu 30 dni od skutecznego doręczenia postanowienia o uzupełnieniu braków pełnomocnikowi (po dwukrotnym awizo), czyli w okresie od 1 lutego 2007 r. do 5 marca 2007 r. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji z należytą starannością wyekspediował postanowienie na adres pełnomocnika, a brak odbioru postanowienia przez pełnomocnika nie był zależny od działania czy zaniechania organu I instancji. W okresie dwukrotnego awizowania (jak wynika z dat na zgłoszeniach i pismach dotyczących podobnych spraw) pełnomocnik prowadził na bieżąco działalność i korespondował w innych sprawach. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zanim organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmie rozstrzygnięcie ma on obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Decyzja wymaga również uzasadnienia faktycznego, które powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. powyższym warunkom nie odpowiada. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] złożyła [...] S.A. zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 7, 77 i 107 kpa. W skardze podniesiono, że zgłoszenia dokonano dnia 18 grudnia 2006 r., natomiast organ doręczył decyzję wnoszącą sprzeciw pełnomocnikowi skarżącej spółki dopiero dnia 8 marca 2007 r., a więc po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. Ponieważ od dnia zgłoszenia zamiaru montażu reklamy do dnia doręczenia sprzeciwu upłynęło 30 dni, zaskarżona decyzja winna być uchylona. Skarżąca wskazała też, że z akt sprawy wynika, iż brak jest dowodu awizowania przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. W żadnym razie za brak dowodu awizowania nie można obwiniać spółki, ponieważ awizowania dokonuje listonosz, a ponadto fakt awizowania jest również odnotowywany na odpowiedniej placówce pocztowej. Zdaniem inwestora gdyby więc organ I instancji postarał się o potwierdzenie awizowania czy o dowód nadania przesyłki, to wówczas organ odwoławczy nie próbowałby dowodzić, że skoro pełnomocnik skarżącej odbiera inne listy kierowane do niego, to na pewno odebrał i ten. Taki rodzaj domniemania jest niedopuszczalny na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej należy wobec tego przyjąć, że postanowienie dotyczące uzupełnienia braków zgłoszenia nie zostało doręczone, a tym samym że nie jest dopuszczalne doręczanie sprzeciwu, ponieważ upłynął 30 dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi swego rodzaju wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w ogóle lub w znacznej części. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy powinien podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, a ponadto jego obowiązkiem jest wykazanie, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, umożliwiającego organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie wynika, aby wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem II instancji było niemożliwe z tej przyczyny, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu tym nie wskazano, iż w ocenie organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające, które przeprowadził organ pierwszej instancji było wadliwie, czy też niekompletne. Wojewoda [...] nie wskazał, w jakim zakresie Prezydent [...] W. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani też dlaczego ocenia to postępowanie jako nie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego bądź nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zanim organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmie rozstrzygnięcie ma on obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy". Jednocześnie treść uzasadnienia decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, aby organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do faktycznych lub prawnych okoliczności sprawy. Stosownie do uwag zawartych wcześniej należy stwierdzić, iż sytuacja taka nie uprawniała organu odwoławczego do stosowania art. 138 § 2 kpa, winien on bowiem wydać orzeczenie merytoryczne. Należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 jest niedopuszczalna. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyroki WSA w Warszawie IV SA/WA 1091/06 z 19 września 2006 r. Lex nr 255665, I SA/Wa 2324/05 z 25 kwietnia 2006 r. Lex nr 209735, I SA/Wa 2085/04 z 30 listopada 2005 r. Lex nr 192640, wyrok NSA – OZ w Gdańsku II SA/Gd 814/99 z 26 lipca 2001 r. Lex nr 76088, wyrok NSA II OSK 633/05 z 29 marca 2006 r. Lex nr 198333, wyrok NSA – OZ w Warszawie I SA 632/99 z 2 grudnia 1999 r. Lex nr 48722). Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.