VII SA/Wa 1861/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2023 r. nr 859/2023 w przedmiocie uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "MWINB", postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r., nr 859/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 775 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], zw. dalej "PINB", z dnia [...]marca 2013 r., nr [...] odmawiające uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...], w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia [...]października 2016 r., nr [...]nakazującą całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości ok. 5,6 m w postaci ekranu LED o wymiarach ok. 3,0 m x 6,6 m mocowanego do konstrukcji stalowej, umieszczonej na przyczepie samochodowej, opartej na 8 szt. słupków stalowych, utwierdzonych w betonowych płytach o wymiarach 0,45 x 0,45 m, ustawionych na powierzchni gruntu, usytuowanego na terenie działki nr [...]w obrębie [...]przy al. [...] z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że wykonaniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2547/17, PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia ww. zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]stycznia 2017 r. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia [...]października 2016 r. Następnie postanowieniem z dnia 24 marca 2023 r. odmówił uwzględnienia ww. zarzutów wniesionych w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. [...] S.A. wniósł zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...]marca 2023 r., w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...]marca 2023 r. odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów dotyczących przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. MWINB wskazał, że ocenie w niniejszym postępowaniu zażaleniowym podlega postanowienie PINB z dnia [...]marca 2013 r., wydane w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]stycznia 2017 r. z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Zdaniem MWINB skarżone rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. W ocenie MWINB, PINB w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zarzuty, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 9, art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, związane są z etapem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32. Tytuł wykonawczy zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winien zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu, zaś podstawą zarzutu w sprawie mogą być okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33. Zarzuty oparte na tych podstawach zgłoszone w późniejszych etapach postępowania, tj. w czasie wykonywania przez organ kolejnych czynności egzekucyjnych nie mogą zostać merytorycznie rozpoznane, a zobowiązanemu, który kwestionuje czynności egzekucyjne organu przysługują uprawnienia z art. 54 ustawy. MWINB zauważa, że tylko skutecznie wniesione zarzuty mogą uruchomić działanie organu w zakresie ich merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu do złożenia zarzutów czyni czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Tytuł wykonawczy z dnia [...]stycznia 2017 r. doręczono [...] S.A. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 14 marca 2017 r. co wynika z dołączonej do akt sprawy organu powiatowego zwróconej przesyłki listowej. Wobec powyższego, termin na złożenie zarzutów w omawianej sprawie upłynął dnia 21 marca 2017 r. Zarzuty do przedmiotowego postępowania zostały nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 1 czerwca 2017 r., tj. z uchybieniem terminu do ich wniesienia. Postanowieniem z dnia 23 marca 2013 r. PINB po rozpoznaniu wniosku [...] S.A., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów dotyczących przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Jako przyczynę nieuwzględnienia ww. wniosku wskazał głównie naruszenie dyspozycji art. 58 § 2 k.p.a., tj. przekroczenie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. MWINB postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji podzielając jego argumentację. W ocenie MWINB argumenty przedstawione w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem MWINB organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Skargę na postanowienie MWINB z dnia 30 maja 2023 r. wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 33 § 1 i 34 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę uwzględnienia zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia, w sytuacji w której wniosek skarżącej o przywrócenie terminu jest w pełni zasadny, a postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało zaskarżone; - art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niezbadanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego, - art. 6 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych zarzutów w sposób uniemożliwiający skarżącej obronę swoich praw, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę MWINB, podtrzymując dotychczasowa argumentacje, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka, w myśl art. 135 p.p.s.a., w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd było tylko postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu do ich złożenia. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "u.p.e.a.") określa ona sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Artykuł 18 ustawy przewiduje, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy winien zawierać m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem został doręczony Spółce w dniu 14 marca 2017 r. Tym samym termin na złożenie zarzutów upływał w dniu 21 marca 2017 r. Natomiast skarżąca złożyła zarzuty w dniu 1 czerwca 2017 r. (data nadania zarzutów w polskiej placówce pocztowej), a zatem z uchybieniem zakreślonego terminu. Skutkiem uchybienia terminowi określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., jest bezskuteczność środka zaskarżenia wniesionego w trybie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Termin do wniesienia zarzutu jest bowiem terminem procesowym zawitym, którego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego. W świetle zaś art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności osobistego doręczenia pisma adresatowi w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4.). W warunkach niniejszej sprawy - stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. - doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego z dnia 20 stycznia 2017 r. uznano za dokonane z dniem 14 marca 2017 r. Wskazany przepis zawiera domniemanie prawne, które pozwala na przyjęcie fikcji doręczenia. Podstawowym warunkiem jego zastosowania jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. (art. 44 § 1 k.p.a.). W przypadku osób fizycznych, niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych wynika, że cała korespondencja związana z niniejszym postepowaniem była przesyłana na adres Spółki, którego aktualność została potwierdzona w trakcie postępowania, w szczególności adres ten widnieje w KRS. Jednak tytuł wykonawczy nie został odebrany pod wskazanym adresem. Pozostałymi warunkami zastosowania domniemania prawnego z art. 44 § 4 k.p.a. są pozostawienie przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym na okres czternastu dni i dwukrotne zawiadomienie adresata o miejscu jej pozostawienia wraz z informacją o możliwości jej odbioru (art. 44 § 1-3 k.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z adnotacji na kopercie zawierającej przesyłkę z tytułem wykonawczym, doręczyciel pozostawiał dwukrotnie, w skrzynce pocztowej skarżącej, zawiadomienie (awizo) o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, po upływie czternastu dni, zwrócono ją nadawcy. Wyrażone w skardze zastrzeżenia co do braku pozostawienia awiza przez operatora pocztowego, a tym samym próba wykazania nieprawidłowości w zakresie doręczenia tej przesyłki, a także innych przesłanych skarżącemu w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie może być uznana za skuteczną. Adresat pisma może obalić domniemanie doręczenia mu w powyższy sposób pisma, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo to nie zostało doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami. Takich jednak dowodów, wykazujących okoliczność braku otrzymania awiza, skarżąca nie przedstawiła, co oznaczało, że brak było możliwości skutecznego zakwestionowania (podważania) prawidłowości zastępczego doręczenia przedmiotowej korespondencji. W szczególności zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca wdrożyła - przed właściwym urzędem pocztowym - stosowne postępowanie reklamacyjne mające na celu ustalenie prawidłowości czynności operatora pocztowego przy doręczaniu spornej korespondencji. W obecnym stanie rzeczy brak zatem podstaw do podważania skuteczności doręczenia skarżącej korespondencji w sposób przewidziany w art. 44 § 1-3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że MWINB właściwie ocenił doręczenie tytułu wykonawczego za skuteczne z dniem 14 marca 2017 r. W konsekwencji prawidłowo też uznał, że złożenie przez skarżącą zarzutów po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, tj. 1 czerwca 2017 r., musiało skutkować stwierdzeniem przez organ uchybieniem terminu do ich wniesienia. Nadmienić również należy, że kwestia rodzaju rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w sytuacji wniesienia tego środka zaskarżenia z uchybieniem terminu, wobec braku regulacji ustawowej w tym zakresie, budzi wątpliwości orzecznicze. Możliwe jest w tym względzie kilka różnych rozwiązań: wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2014 r., V SA/Wa 2193/13), oddalenie zarzutów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 stycznia 2009 r., I SA/Bk 361/08), umorzenie postępowania w przedmiocie zarzutów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 lipca 2015 r., I SA/Sz 552/15), pozostawienie zarzutów bez rozpoznania (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 lipca 2008 r., I SA/Po 443/08), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z 24 lutego 2015 r., I SA/Gl 689/14), stwierdzenie bezskuteczności wniesionych zarzutów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 30/14). Analiza rozstrzygnięć sądów administracyjnych kontrolujących zagadnienie wniesienia po terminie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że stosunkowo najczęściej sądy opowiadają się za poglądem przedstawionym jako pierwszy. Pogląd ten zakłada, iż poprawnym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego będzie wydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów. Należy jednak podkreślić, że niezależnie od tego, w jaki sposób organ odniesie się do spóźnionych zarzutów, każda z przedstawionych form wyklucza możliwość merytorycznego zbadania ich zasadności (por. Jakub Makuch. Sposób rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego o zarzutach wniesionych po terminie. Opublikowano: LEX/el. 2017). Dlatego też prawidłowe jest stanowisko MWINB, że zarzuty zostały złożone z uchybieniem terminu, co skutkowało odmową ich uwzględnienia. W tych warunkach zarzutu podniesione w skardze nie mogły się ostać. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3.