VII SA/Wa 1863/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych postanawia: odrzucić skargę Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. (dalej jako: "skarżąca") pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., po bezskutecznym wezwaniu organu pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr[...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...]do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m.st. Warszawy kategorii dróg gminnych. Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie w jakim odnosi się ona do drogi ulicy[...], ewentualnie o uchylenie uchwały poprzez wykreślenie z załącznika nr 2 do uchwały pozycji dotyczącej ulicy[...], w zakresie w jakim uchwała ta odnosi się do drogi ulicy[...], podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015, poz. 460) poprzez: 1.1. dokonanie zmiany kategorii drogi ulicy [...] w W. z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, z pominięciem obowiązku uprzedniego wyłączenia tej drogi z użytkowania; 1.2. dokonanie zmiany kategorii drogi ulicy [...] w W. z drogi publicznej na drogę wewnętrzną podczas, gdy ustawa nie przewiduje możliwości zmiany kategorii drogi publicznej na drogę wewnętrzną, a jedynie na inną kategorię drogi publicznej. Zmiana na drogę wewnętrzną musi wiązać się z obowiązkiem uprzedniego wyłączenia drogi publicznej z użytkowania; 2. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z dnia 24 maja 2018 r. poz. 994) poprzez bezprawne powierzenie realizacji zadań własnych gminy, określonych w naruszonym artykule, na rzecz prywatnych podmiotów trzecich; 3. art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nadużycie przysługującego Radzie [...] prawa podmiotowego do zmiany kategorii drogi publicznej ulicy [...] w drogę o statusie drogi wewnętrznej, którym to działaniem pozbawiono nieskrępowanego i bezpłatnego dostępu do drogi publicznej skarżącą i mieszkańców osiedla mieszkaniowego [...], położonego na działce ewid. Nr[...], osiedla [...]i[...], położonych na działkach ewid. Nr[...], co spowodowało konieczność uiszczania opłat przez skarżącą i mieszkańców wymienionych osiedli, a co z kolei stanowi ich wymierną szkodę majątkową. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wyniku podjętej uchwały m.st. Warszawa zmieniło kategorię drogi, położonej m.in. na działce stanowiącej swoją własność, nadając jej status drogi wewnętrznej, tym samym przekazało realizowanie swoich ustawowych obowiązków - zadań własnych, związanych z utrzymaniem, budowaniem i zarządzaniem drogami, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, na rzecz prywatnych podmiotów trzecich. Podczas gdy z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zdaniem skarżącej pozbawienie statusu drogi publicznej i przyznanie jej charakteru drogi wewnętrznej wraz z przekazaniem zarządu tą drogą podmiotowi prywatnemu, a obecnie żądanie zapłaty za ustanowioną służebność drogi koniecznej, w żadnej mierzenie nie może być traktowane, jako wypełnianie obowiązku zaspokajania potrzeb zbiorowości lokalnej. Skarżąca wyjaśniła, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu[...], na której zlokalizowane jest osiedle[...]. Jest zatem współwłaścicielem nieruchomości budynkowych zlokalizowanych na tej działce. Utrata przez ulicę [...] statusu drogi publicznej spowodowała konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości – osiedla[...], która chociaż nadal możliwa jest poprzez działkę nr[...], jednakże na odmiennych zasadach, regulowanych obecnie przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi o charakterze publicznym. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana charakteru drogi, będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej naruszyła uprawnienia skarżącej, jako współużytkownika nieruchomości gruntowej. W tych okolicznościach zdaniem skarżącej naruszenie jej interesu prawnego nie powinno budzić wątpliwości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego wskutek uchwalenia zaskarżonej przez nią uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Umożliwia to sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to, że skarga została złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ze względu na to, że przedmiotem skargi jest uchwała podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie w sprawie miał wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), o czym stanowi art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle brzmienia ww. przepisu przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Sąd badał, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa oraz, czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Uchwała ta ma bowiem charakter prawa miejscowego (ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na terenie[...], jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów miasta podmiotów). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie uprawnia tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tej sytuacji zadaniem Sądu w pierwszej kolejności była ocena, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wywołuje skutki w sferze praw skarżącej jako użytkownika wieczystego nieruchomości (działka o nr ewid.[...], na której zlokalizowane jest osiedle[...]) powiązanej z drogą – ulicą[...], którą pozbawiono kategorii drogi publicznej. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 715/05). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1518/15). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05). Skoro o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej, to interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 715/05). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu, skarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawo własności działki nr [...] i na zakres jego wykonywania. Nie ogranicza bowiem uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie dysponowania tj. korzystania oraz rozporządzania nią. W sprawie niniejszej zastawanie miały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Na mocy przedmiotowej uchwały, droga gminna ul.[...] zastała pozbawiona kategorii drogi gminnej i potencjalnie stanowić może drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust.1). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ, w sytuacji, gdy uchwała nie kreuje nowego stanu prawnego (właścicielskiego) ani też ewidencyjnego, dotychczasowych działek, nadto właściciel nieruchomości przyległej do tej drogi może potencjalnie realizować komunikację zewnętrzną tak jak do tej pory, nie jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W sprawie nie wykazano, aby nieruchomość skarżącej, poprzez zmianę statusu drogi - w odniesieniu do ul.[...], w ogóle utraciła możliwość dostępu do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, skarżąca sama przyznaje, że obsługa komunikacyjna nieruchomości – osiedla[...] nadal jest możliwa tak jak dotychczas tyle, że na odmiennych zasadach regulowanych obecnie przepisami prawa cywilnego (służebność drogi koniecznej). W świetle art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) pojęcie działki budowlanej łączy się m.in. z dostępem do drogi publicznej. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi, ale choćby korzystanie z drogi wewnętrznej. Zdaniem sądu, skarżąca wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wykazała istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jej sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Powtórzyć raz jeszcze należy, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił.