VII SA/Wa 1884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 152 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. w [...] , zw. dalej inwestorem, na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu [...] na części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...].[...].[...],[...] z obrębu [...], Al. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. Następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] sprostował powyższą decyzję. Pismem z dnia 31 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 listopada 2014 r., [...] , wniosła wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją nr [...] , w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wydanie inwestorowi decyzji odmownej. Jednocześnie wnioskodawca wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] wskazując, że jego zdaniem wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Dopiero zaś ustalenie, iż wniosek pochodzi od strony stwarza możliwość rozpoznania wniosku pod kątem zaistniałych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Pismem z dnia 15 maja 2015 r. Spółka [...] (...) wniosła zażalenie na ww. postanowienie nr [...] . W zażaleniu wskazała, że postanowienie w przedmiocie zażalenia zapadło później niż decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , odmawiająca uchylenia decyzji nr [...]. Organ I instancji był zaś uprawniony do wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie jej uchylenia bądź odmowy jej uchylenia. I dalej, organ podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]wskazując, że Spółka wnioskująca powinna zostać uznana za stronę postępowania. Wskazał też, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazuje, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wstępna ocena wniosku polega na ustaleniu na podstawie materiału dowodowego pozostającego w dyspozycji organu, czy wnioskodawca posiada interes prawny. Gdy organ uzna, że taki interes nie przysługuje wnioskodawcy, właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa wstrzymania wykonania decyzji (art. 152 k.p.a.) oraz odmowa jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W takim wypadku organ nie rozstrzyga o podstawowej przesłance art. 152 § 1 k.p.a., tj. o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie dokonuje bowiem oceny tego, czy w związku z pominięciem strony postępowania mogło dojść do wypaczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Tak właśnie zostało wydane zaskarżone postanowienie. Organ I instancji odmówił Spółce [...] przymiotu strony. Sam też wskazał w uzasadnieniu, iż dopiero po ustaleniu, że wniosek pochodzi od strony, wniosek ten podlega rozpoznaniu pod kątem wystąpienia przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji. Ocena ta nie zasługuje na uwzględnienie, a to znalazło wyraz w decyzji Wojewody [...] nr [...]. Uznając więc, że Spółka [...] jest stroną, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w celu merytorycznej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Powyższe uzasadnia przekazanie sprawy tego wniosku do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, Wojewoda podał, że organ I instancji nie dokonał oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nr [...] w wyniku wznowienia postępowania, ze względu na odmówienie wnioskodawcy przymiotu strony, tj. nie rozstrzygnął o istocie wniosku. Z tego też powodu zasadna jest konkluzja, iż postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało w zasadniczej części zaniechane i wymaga dalszego wyjaśnienia. Od oceny wystąpienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zależy rozstrzygnięcie wniosku Spółki [...] (...), dlatego została spełniona przesłanka istotnego wpływu, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uznać wnioskującą Spółkę za stronę i ocenić, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] w wyniku wznowienia postępowania. W końcu, Wojewoda [...] podał, że na niniejsze rozstrzygnięcie nie wpłynęły zarzuty Spółki dotyczące wydania kwestionowanego postanowienia dopiero po wcześniejszym wydaniu decyzji nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji nr [...] . Przywołany przez żalącą się wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 725/09) dotyczy art. 159 k.p.a., tj. wstrzymania wykonania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie ma więc przełożenia na niniejszą sprawę. W opinii Wojewody [...] możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji przez właściwy organ nawet po wydaniu decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania. Ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze, decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nie korzystała z waloru ostateczności w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Nie została też jeszcze uchylona przez Wojewodę [...]. Organ I instancji miał więc podstawy by udzielić stronie ochrony czasowej w drodze wstrzymania wykonania decyzji lub tej ochrony odmówić. W skardze na ww. postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2015 r., skarżąca – [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła rażące naruszenie art. 152 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. art. 77, 6, 7, 8 i 12 k.p.a. - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii - w szczególności oceny interesu prawnego [...] Sp. k., pominięcie przy ocenie stanu faktycznego kluczowych dla sprawy okoliczności w tym nieprzeanalizowanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi łącznie z wniesioną w dniu 4 sierpnia 2015 r. skargą Spółki [...] na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...]uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]wskazując, że Spółka żądająca wznowienia postępowania ma przymiot strony. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach tzw. postępowania wpadkowego, po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. (i, z powołaniem się na nią), stąd obie skargi tj. na decyzję i postanowienie Wojewody winny być rozpatrzone przez Sąd łącznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem tym organ, uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosując art. 138 § 2 w zw. z art. 152 § 1 i art. 144 k.p.a., organ II instancji uznał, że wadliwie organ I instancji przyjął, iż wnoszący o wstrzymanie wykonania (a jednocześnie żądający wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie ma przymiotu strony, a tym samym, że jego wniosek sformułowany w oparciu o art. 152, nie może być merytorycznie rozpatrzony. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Sąd zauważa jednocześnie, że kwestia interesu prawnego [...] , poddana została kontroli Sądu w sprawie ze skargi Spółki [...] na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1795/15). Kontrolując wymienioną decyzję, wydaną w trybie wznowienia, na żądanie ww. Spółki [...] , Sąd zgodził się z organem II instancji, iż podmiot ten ma interes prawny w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu [...] na części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...] z obrębu [...] , Al. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. W konsekwencji zgadza się z organem II instancji w niniejszej sprawie, że skoro postanowienie wydane w sprawie w I instancji na podstawie art. 152 Kodeksu, opierało się wyłącznie na odmiennej ocenie w tym zakresie, to jako takie nie mogło się ostać. Wprawdzie prawidłowo wskazano w nim, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie ww. art. 152, jest możliwe tylko wówczas, gdy pochodzi on od strony. Niemniej wadliwie przyjęto, że wnoszący żądanie nie ma przymiotu strony. W konsekwencji bezpodstawnie odstąpiono od merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku. Zważyć przy tym trzeba, że z akt sprawy wynika, iż żądająca wznowienia a jednocześnie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, posiada tytuł prawny do działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w [...] , sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną (nr ew. [...]). Wskazana nieruchomość nie jest zabudowana, ale zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym, przeznaczona jest pod zabudowę. Dlatego też prawidłowo Wojewoda [...]stwierdził w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] (przywołanej w zaskarżonym w sprawie postanowieniu), iż ustalając, czy znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją ostateczną, należało wziąć pod uwagę możliwość ograniczenia jej zagospodarowania w przyszłości zgodnie z przepisami. Uwzględniając zaś, że od strony wskazanej działki o nr ewid. [...] , projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji przewiduje budynek wielorodzinny o wysokości 13,71 m, w odległości ok. 3 i 4 m od jej granicy, należało przyjąć, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji, a to - niezależnie od zachowania wymogów przewidzianych w § 12, § 13 czy § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jej właściciel projektując zabudowę na tej nieruchomości, będzie musiał bowiem zważyć na inwestycję na działce sąsiedniej i wymogi dotyczące zachowania odległości wynikające z ww. przepisów, w tym uregulowane w § 13 rozporządzenia. Nadto, będzie musiał także uwzględnić, iż projekt budowlany spornej inwestycji obejmuje od strony jego nieruchomości, wykonanie placu zabaw (a to, w odległości ok. 5 – 6 m od granicy działki). Z wykonaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę w tej części, będą bowiem wiązać się dla działki o nr ewid. [...] ograniczenia wynikające choćby z § 40 ust. 3 czy § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zważyć przy tym należy, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu. Nie można też przyjąć, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc, że nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 252/15). W konsekwencji Sąd zgadza się z organem II instancji w niniejszej sprawie, iż Prezydent m. [...] wadliwie odmówił wnioskodawcy postępowania przymiotu strony. Prawidłowo też, zdaniem Sądu, Wojewoda przyjął, że uznając, iż wskazany podmiot ma interes prawny, należało dokonać oceny sprawy w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 152 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Brak postępowania w tym zakresie na etapie I instancji, czynił w efekcie koniecznym zastosowanie na etapie postępowania zażaleniowego art. 138 § 2 (w zw. z art. 144) k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchybienie organu I instancji było bowiem tego rodzaju, że nie nadawało się do usunięcia na etapie postępowania przed organem II instancji. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Kończąc, Sąd zauważa, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy rozpatrzeć zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. przez zbadanie, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, czego nie dokonał organ I instancji, przyjmując odmiennie, że nie ma w ogóle przesłanki do wznowienia postępowania. Przy czym, wstrzymanie wykonania decyzji winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12). Winien także dostrzec, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.