VII SA/Wa 1902/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. H., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na budowie zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w miejscowości N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. D., M., J. i M. W. zwrócili się do Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) zwanej dalej kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor otrzymał w dniu [...] czerwca 2009r. pozwolenie na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty budowlane były wykonywane w okresie od 27 sierpnia 2009r. do 2 września 2009r. Wcześniej projektant wyraził zgodę na zmianę usytuowania przedmiotowego zbiornika w ten sposób, że został on odsunięty od granicy z działką [...] z projektowanych 485 cm. do 800 cm. Jednocześnie projektant oświadczył, że zmiana ta nie będzie stanowić istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że roboty budowlane wykonane przy budowie zbiornika zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W tej sytuacji postępowanie należało umorzyć. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia i oceny dokonane przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji. Zgodził się ze stanowiskiem, że zaistniałe przesunięcie usytuowania zbiornika nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania była prawidłowa. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji stwierdził, że skarżona decyzja nie narusza w rażący sposób prawa, nie zachodzą też inne okoliczności wymienione w art. 156 § 1 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli D. i M. W. zarzucając skarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów kpa. Uzasadnienie wniosku zawiera subiektywny pogląd skarżących na przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego i wskazuje uchybienia jakie w tej i innych sprawach toczących się z ich udziałem zostały popełnione. Domagają się przy tym dopuszczenia wszystkich dowodów jakie mogą posłużyć do wyjaśnienia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył zasadnicze powody wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Wskazał, że inwestor prowadził roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dokonując zmiany usytuowania na działce zbiornika na nieczystości płynne. Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że prowadzone prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej i nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją nadzoru budowlanego I instancji umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe a nie odmówiono wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Jednak skutek takiego rozstrzygnięcia jest, z punktu widzenia modelu stosowania prawa , taki sam, gdyż następuje ustalenie wiążących konsekwencji prawnych. W przypadku wydania odmowy nałożenia obowiązku norma jednostkowa i konkretna odnosi się do uprawnień stron, zaś w przypadku umorzenia postępowania, zamyka stronom, w sposób wiążący drogę prawną uzyskania rozstrzygnięci o prawach lub obowiązkach. Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo. Oceniając skarżoną decyzję w odniesieniu do innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organ uznał, że nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzyga się w oparciu o stan sprawy istniejący w chwili wydawania kontrolowanej decyzji, nie ma więc możliwości uzupełniania stanu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyli D. i M. W. zarzucając naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga oprócz osobistych zarzutów do organów nadzoru budowlanego podnosi także, że organy nie uwzględniły wyroków sądów administracyjnych wcześniej zapadłych. Podnieśli również, że nie można było umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa bowiem nie wyrazili na to zgody. Podnosząc wymienione w skardze zarzuty wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego i jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). Badając pod tym względem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skargę należało oddalić, gdyż nie narusza ono prawa. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należało skontrolować czy skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego. Podmiotem uprawnionym stosownie do art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. jest każdy kto ma w tym interes prawny. Zatem bezwzględnym warunkiem jest ustalenie, komu w niniejszej sprawie przysługiwał przymiot strony takiego postępowania. Stroną postępowania jest jedynie podmiot mający interes prawny w tym postępowaniu. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego a nie procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1919/92, OSP 1994 r. z. 10, poz. 199, z glosą P. Kucharskiego, według którego interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwiania sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania). I tak osoba ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem automatycznie legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto poinformował właściwy organ administracji o samowoli budowlanej. Pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna przesłanka, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej (pkt 1 tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 24/06, niepublikowany, LEX nr 276747). Zatem jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawa uznanie interesu prawnego danego podmiotu jest możliwe tylko wtedy, jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie realizacji obiektu budowlanego. Do ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie realizacji obiektu i w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące realizacji obiektu należy stasować zasady wyrażone w art. 28 k.p.a. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, II SA/Sz 958/07). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco w innych poza pozwoleniem na budowę postępowaniach. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że w każdej sprawie kwestie interesu prawnego należy rozważać indywidualnie odpowiadając na pytanie jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogły by dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji, a to powinien wyjaśnić też skarżący jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności. W ocenie Sądu skarżący z tego obowiązku się nie wywiązał. Samo twierdzenie, że posiada się interes prawny bez szerszego uzasadnienia nie jest wystarczające. Przy czym należy podkreślić, że przedmiotem oceny w tym postępowaniu nieważnościowym nie była sama decyzja zezwalająca na budowę zbiornika na nieczystości lecz sposób realizacji robót budowlanych. Jedyną zmianą zatwierdzonego projektu było odsunięcie zbiornika od granicy z działką skarżących z planowanych 485 cm. do 800 cm. Nie jest to co prawda niemożliwe ale trudno sobie wyobrazić, aby zmiana ta negatywnie oddziaływała na sferę praw skarżących. Przechodząc do następnych zagadnień istotnych dla niniejszego postępowania należy wskazać, że z punku widzenia legalności skarżonych decyzji należało też ocenić, czy wskazane wyżej odstępstwo ma charakter istotny w świetle przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 36a tej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Art. 36a ust. 5 stanowi natomiast, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m. innymi zakresu objętego zagospodarowaniem działki i terenu. Tak więc przez "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego należy rozumieć między innymi zmianę lokalizacji obiektu budowlanego, która pociąga za sobą zmianę warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zmiana dokonana przez inwestora nie jest istotna. Niewątpliwie oświadczenie projektanta w tym zakresie nie jest wystarczające ale biorąc pod uwagę fakt, że działka objęta inwestycją jest zabudowana a z dokumentacji zawartej w projekcie budowlanym wynika, że w zasadzie zbiornik stanowi jedynie końcowe uzupełnienie zabudowy, nie można uznać, że odstępstwo to powoduje zmianę w sposobie zagospodarowania terenu. Zmiana usytuowania zbiornika nie tylko nie może wpłynąć na sposób zagospodarowania działki, której dotyczy inwestycja ale też w żaden sposób nie może oddziaływać na zagospodarowanie działek sąsiednich. W tej sytuacji należy uznać, że dokonane przez inwestora odstępstwo od zatwierdzonego projektu przy budowie zbiornika na nieczystości nie jest istotne. Przechodząc do kolejnych zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156. § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy zostanie potem uznana interpretacja za nieprawidłową. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli więc rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzekający w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał w obu decyzjach poglądy sądów administracyjnych wyrażających stanowisko, iż właściwym sposobem rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ uzna, że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest umorzenie postępowania. ( WSA w Warszawie: VII SA/Wa 493/04, VII SA/Wa 58/09, WSA w Opolu II SA/Op 585/08 ) Dla porządku należy wskazać, że nie jest to pogląd dominujący niemniej wobec istniejących w tym zakresie rozbieżności interpretacyjnych przyjęcie rozstrzygnięcia w formie umorzenia postępowania nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wskazać, że nie może być mowy o naruszeniu art. 105 § 2 kpa ponieważ nie był on podstawą umorzenia postępowania. Jeśli zaś chodzi o niewykonanie przez organy nadzoru budowlanego wyroków sądów administracyjnych to należy wskazać, że w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika oraz robót budowlanych związanych z jego budową nie zapadły żadne wyroki sądowe. Nie można też zgodzić się z zarzutem stawianym w toku postępowania o braku uprawnień J. P. do projektowania. Z dokumentów znajdujących się w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynika, że jest on członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i posiada uprawnienia do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli. Reasumując skoro Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.