VII SA/Wa 1904/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...) (dalej "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r., którą zatwierdził projekt budowlany oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2004 r. ustalono, że (...) (dalej "inwestorzy") dokonali nadbudowy kondygnacji nad istniejącym budynkiem parterowym. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i nałożył obowiązek dostarczenia wskazanej dokumentacji. Po wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia z dnia (...) stycznia 2005 r., postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2007 r. nałożono na inwestorów obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt. VII SA/Wa 186/08 uchylił postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2007 r. wskazując, iż nie ustalono zakresu samowolnej rozbudowy budynku oraz daty wykonania robót budowlanych. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odebrał wyjaśnienia od stron i świadków (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oraz przeprowadził oględziny obiektu, a następnie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2009 r. po raz kolejny wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku oraz nałożył na uczestników obowiązek przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Po analizie przedłożonej dokumentacji, organ I instancji stwierdził, że usytuowanie nadbudowy względem granicy sąsiedniej działki nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz.690 ze zm.). W wyniku powyższych ustaleń, postanowieniem z dnia (...) lutego 2010 r. organ I instancji nałożył na (...) obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/14 oddalił skargę na ww. postanowienie. Równolegle (...) wystąpili do Wojewody (...) z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Organ na czas trwania postępowania sądowego zawiesił postępowanie administracyjne. Po jego podjęciu, decyzją z dnia (...) marca 2015 r. umorzył postępowanie. W dniu (...) marca 2015 r(...) poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wpłaceniu opłaty legalizacyjnej. W tym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wydając przedmiotową decyzję organ wskazał, że (...) uiściła opłatę legalizacyjną, co zostało potwierdzone pismem (...) Urzędu Wojewódzkiego z dnia (...) kwietnia 2015 r. Podkreślił, że przedłożony projekt spełnił przepisy dotyczące projektu budowlanego, z kolei postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie parteru budynku, na którym została wykonana nadbudowa, zostało zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...)(...) prawomocnej decyzji z dnia (...) sierpnia 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę (...) (wyrok z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1530/14). . Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ I instancji uznał, że przed wydaniem decyzji ma obowiązek uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Podniósł, że zasadnicze znaczenie ma fakt dokonania opłaty niezwłocznie po ostatecznym zakończeniu postępowania dotyczącego ostateczności postanowienia o opłacie oraz rozpatrzeniu wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła (...), domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując , iż opłata legalizacyjna została uiszczona po ponad 5 latach od jej ustalenia. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż bezsporne jest, że doszło do wybudowania, a następnie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr. (...) we wsi (...), gm. (...), w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego. Zasadność wszczęcia procedury legalizacyjnej w stosunku do tej inwestycji podlegała ocenie zarówno organu administracji jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w odrębnym postępowaniu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił przy tym argumentację organu powiatowego, iż budowa budynku parterowego nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących w dacie jego budowy, co umożliwia jego legalizację. Nadto organ II instancji wskazał, że w przypadku spełnienia przez inwestora przesłanek legalizacji obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r. wniosła (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 §1, art. 107 k.p.a oraz art. 49b ust.7 ustawy Prawo budowlane. Wskazała, że (...) uiściła opłatę legalizacyjną po ponad 5 latach od dnia ustalenia jej wysokości, a zatem skoro nie zaskarżyła postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) lutego 2010 r., jak też nie wniosła skargi do sądu na postanowienie organu II instancji, to godziła się z wydanymi rozstrzygnięciami. Rodziło konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Dlatego też organ powinien wydać decyzje o nakazie rozbiórki, gdyż opłata ta w wyznaczonym terminie nie została dokonana. Dalej podniosła, że obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji przepisy nie pozwalały na przyznanie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Dlatego też wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o umorzenie opłaty, jako pozbawione podstawy prawnej nie mogło mieć wpływu na jej wymagalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) kwietnia 2015 r. nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W sprawie niesporne jest, że inwestycja polegająca na nadbudowie parterowego budynku mieszkalnego ze schodami żelbetowymi na piętro usytuowanego na działce nr ewid. (...) położonej przy ul. (...) została wykonana w bez pozwolenia na budowę. Z akt postepowania administracyjnego wynika, że organ w toku postępowania legalizacyjnego ocenił, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zgodność wykonanej nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), a także przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślił, że usytuowanie nadbudowy względem granicy sąsiedniej działki budowlanej – nr ew. (...) nie narusza §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 20020 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) obowiązującego w dacie orzekania. Nadbudowa zlokalizowana jest prawie na całej swojej długości ok. 80 cm od granicy, jedynie w narożniku południowym odległość ta wynosi ok. 1,60 m. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia: w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 -273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (tj. 3m i 4m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. W tak ustalonym stanie faktycznym nałożono na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł (postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia (...) lutego 2010 r, utrzymane w mocy postanowieniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r.). Sąd zauważa, że postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej było przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia utrzymującego rozstrzygnięcie organu powiatowego w mocy, a następnie oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi (...). A zatem podnoszone w skardze argumenty dotyczące opłaty legalizacyjnej, w tym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewydanie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę nie mogą się ostać, gdyż zostały ocenione w uprzednio toczącym się postępowaniu sądowym. Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postepowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Także argumentacja skarżącej dotycząca wniesienia opłaty legalizacyjnej po ponad 5 latach od ustalenia jej wysokości i wydaniu postanowienia przez organ I instancji nie może być skuteczna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że opłata legalizacyjna nie może być uznana za wymagalną – przez co należy rozumieć, że nie rozpoczyna się bieg terminu do jej wniesienia – jeśli postępowanie w sprawie opłaty nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte (tak m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1740/07, LEX nr 516972). Przyjęcie proponowanej przez skarżącą konstrukcji skutkowałoby pozbawieniem środka zaskarżenia przewidzianego w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane doniosłości prawnej, albowiem uchybienie terminowi skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.. Zatem przed prawomocnym zakończeniem wpadkowego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego nie może biec termin wniesienia opłaty. Fakt, że to skarżąca, a nie inwestor zaskarżyła postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, nie może wywoływać negatywnych skutków dla inwestora. W ocenie Sądu wobec terminowego uiszczenia przez (...) opłaty legalizacyjnej, organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany nadbudowy parterowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Decyzja ta jest logicznym następstwem uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej w toczącym się procesie legalizacji samowoli budowlanej. Zasadnie zatem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienia decyzji obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienia faktyczne zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w sposób prawidłowy przedstawiły stan faktyczny sprawy, zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienia prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz ich subsumpcję. Faktycznie organ II instancji nie odniósł się w pełni do okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, natomiast uchybienie to nie może skutkować uchyleniem prawidłowo wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej, gdyż nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie znajdują uzasadnienia także zarzuty skargi dotyczące naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji nie pominęły żadnej z istotnych okoliczności sprawy, przeciwnie rozpoznały ją w całokształcie odnosząc się wszechstronnie do istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów i zgromadziły w aktach administracyjnych wszystkie dokumenty niezbędne do wydania zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).