VII SA/Wa 193/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2010r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.H. -utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z [...] lutego 2010r. ([...]) odmawiającą nakazania rozbiórki linii energetycznej średniego napięcia SN-15 kV, na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że oględziny na ww. działce potwierdziły przebieg wybudowanej w 1978r. linii SN 15 kV. Ustalono także, że po przeciwnej stronie ul. [...] przebiega linia energetyczna niskiego napięcia NN, którą wzniesiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1978r. wydanej po uprzednim zatwierdzeniu planu realizacyjnego decyzją z [...] września 1977r. Linia NN, będąca przedmiotem powoływanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć sądów cywilnych, została zatem wybudowana zgodnie z przepisami prawa. Organ II instancji podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie ww. linię SN. W tym zakresie ustalono, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 1976r. zatwierdził plan realizacyjny remontu linii SN 15 Kv GPZ – [...] [...] "[...]" oraz budowy stacji transformatorowych "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 1976r. zezwolił na czasowe zajęcie nieruchomości położonych na trasie ww. linii SN. W dacie ważności powyższych decyzji inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę (w ramach remontu kapitalnego) linii SN 15 kV, co oznacza, że powstała ona samowolnie. Organ powiatowy w uprzednio prowadzonym postępowaniu decyzją z [...] listopada 2008r, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., odmówił nakazania rozbiórki spornej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. Wyrokiem z dnia 10 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 759/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił powyższe decyzje wskazując w szczególności na brak analizy, czy treść wyroków sądów cywilnych miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a w konsekwencji czy można mówić o związaniu organu zapadłymi wyrokami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że przedmiot postępowania nie pokrywa się z zakresem rozstrzygnięć sądu cywilnego. Powołał następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007r., sygn. II OSK 126/06, w którym stwierdzono jednoznacznie, iż nieruchomość Z.H. faktycznie zabudowano linią średniego napięcia kV, która nie była przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1978r., dotyczyła ona bowiem linii energetycznej i stacji transformatorowej NN. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego o zabudowie jego działki bez pozwolenia na budowę powinny być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie można było zatem mówić o tożsamości spraw oraz powoływać się na orzeczenia sądu cywilnego zapadłe w przedmiocie linii NN. W ocenie organu II instancji nie budzi wątpliwości to, że linia energetyczna SN powstała samowolnie, gdyż inwestor pomimo, że legitymował się decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, nie uzyskał w terminie jej ważności pozwolenia na budowę. Skoro linię zrealizowano w 1976 - 1978r, to zastosowanie znajdowała ustawa Prawo budowlane z 1974r. Organ stwierdził, że przewidziany w art 37 cyt. ustawy nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny, a przesłankami wystarczającymi do jego zastosowania jest ustalenie braku zgodności wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i jednocześnie stwierdzenie niezgodności z obowiązującymi w tym czasie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też występujące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zastosowanie w/w przepisu nie zależy zatem od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem w przypadku, gdy pojawią się ku temu przesłanki. Organ odwoławczy podał, że działka nr [...] zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z [...] września 1968r., leżała na "terenie budowlanym", na którym zgodnie z § 4 zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z [...] pździernika 1974r. planowano wybudowanie sieci elektrycznej w latach 1976r. - 1978r., co potwierdza pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2008r. Co prawda organy nie dotarły do wypisu ww. planu, jednak skoro teren ten przeznaczony był pod zabudowę, która była realizowana (świadczą o tym liczne obiekty budowlane znajdujące się na tym terenie), to i w zgodności z przepisami planu pozostają urządzenia infrastruktury technicznej stanowiące niezbędny element dla funkcjonowania ww. obiektów. Nie zachodziła zatem przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja nie narusza również przepisów techniczno-budowlanych, gdyż zgodnie z oceną oddziaływania na środowisko linia ta nie oddziaływań uje negatywnie w zakresie pola elektrycznego i magnetycznego na zdrowie ludzi. Zostały zachowane wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Nie występuje więc niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie stwierdzono także, aby zaistniała inna ważna przyczyna, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. W ocenie organu, nie tylko nie było podstaw do nakazania rozbiórki, ale istnieją powody, uzasadnione słusznym interesem obywateli, przesądzające o tym, że sporna linia nie powinna zostać rozebrana, gdyż doszłoby do istotnych zakłóceń w odbiorze energii elektrycznej, bądź pozostawienia wielu obiektów bez prądu. Słusznie również wykluczono zastosowanie art. 40 cyt. ustawy, skoro linia odpowiada przepisom prawa, czego potwierdzeniem jest ww. ocena oddziaływania na środowisko. Jako nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut odwołania o wydaniu decyzji I instancji na podstawie przypuszczeń, wskazując na obszerny materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Na marginesie dodał, że skarżący nie przedstawił dowodów podważających ustalenia organu I instancji, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję złożył Z.H. zarzucając mataczenie i wydanie decyzji na podstawie przypuszczeń. Wskazał, że zaskarżona decyzja jest bezsprzecznie krzywdząca. Organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącego, być może istniały plany, ale dotyczące linii SN 15 kV odległej od jego nieruchomości o ok. 500m. Zgodnie zaś k.p.a. przy wydawaniu decyzji w sprawach budowy linii energetycznych postępowanie winno być przeprowadzone w oparciu o stan faktyczny w terenie i dokumenty, a nie na podstawie przypuszczeń. Podniósł, że Prezydent Miasta [...] stara się zatuszować sprawę, ponieważ był inwestorem linii. Organy twierdzą, że taka zabudowa działki nr [...] nie narusza Prawa budowlanego z 1974r., a przecież z dokumentów dołączonych przez skarżącego wynika, że nie jest możliwa zabudowa tej działki linią energetyczną. Nadto, organy nie zauważyły zagrożenia dla życia skarżącego i jego rodziny, pomimo tego, że w maju 2001 r. doszło do zerwania dwóch przewodów, które spadły na nieruchomość i dom. Linia stwarza zatem zagrożenie dla życia i zdrowia oraz pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia. Ogranicza bowiem prawo własności, gdyż skarżący nie może na własnej działce niczego wybudować. Sprawa trwa już 14 lat, a przez ten czas nie wydano ani jednego dokumentu pozwalającego na zabudowę nieruchomości skarżącego. Na koniec skarżący wskazał na złożone do akt sprawy "warunki zabudowy", z których wynika, że nie jest możliwa zabudowa jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] listopada 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z [...] lutego 2010r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki linii energetycznej SN-15 kV, na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów, przedstawione w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 759/09. Prawidłowe są bowiem ustalenia co do braku związania organów, na podstawie art. 356 k.p.c, ocenami zawartymi w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996r. oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] grudnia 1996r. (I Ca [...]). Z uzasadnień ww. orzeczeń wynika, że w istocie dotyczyły one inwestycji wzniesionej na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1976r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1978r., udzielającej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej i linii niskiego napięcia. Należy mieć przy tym na uwadze, że również w wyroku z dnia 5 października 2005r. o sygn. VII SA/Wa 170/05 - od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie II OSK 126/06 -Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość skarżącego faktycznie została zabudowana linią średniego napięcia KW, która nie była przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 1978r, którą zezwolono na budowę linii energetycznej niskiego napięcia. Twierdzenia skarżącego winny być więc przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego (...). Tym niemniej w niniejszej sprawie zaistniała konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje zatem organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 r., sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego może stanowić podstawę wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skoro samowolnej budowy spornej inwestycji inwestor dokonał w 1978r. - jak słusznie ustaliły organy, to w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zastosowanie znajdowała ustawa z 1974r. Obowiązkiem organów było zatem jednoznaczne wykazanie, że nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie organy dokonały oceny w zakresie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jednak dla wykluczenia zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 niezbędne było jednoznaczne wykazanie, że obiekt nie tylko nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, ale również niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Organy winny mieć na uwadze, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie wymogów Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Celem art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem uniemożliwienie sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestorów budujących zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na gruncie niniejszej sprawy przytoczyć należy tezę zawartą w wyroku z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 911/05, LEX nr 265785, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. Takiej oceny w kontrolowanej sprawie organy nie dokonały, powołując się jedynie ogólnie na treść opinii technicznej wraz z oceną oddziaływania na środowisko z dnia [...] października 2008r., która tej kwestii w ogóle nie dotyczy. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że organy z naruszeniem powołanych na wstępie zasad postępowania administracyjnego nie wykazały, że nie została spełniona hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zakresie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione pomimo, że w toku postępowania skarżący podnosił, iż postawiono go w gorszych warunkach, gdyż zabudowana sporną inwestycją nieruchomość ma szerokość 10 m przy 85 m długości, co w 100% nie pozwala na postawienie domu, a nawet garażu. Wskazywał również, że uzyskał odmowę w zakresie planowanej budowy budynku mieszkalno - usługowego o trzech kondygnacjach. Podnosił, że wprawdzie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale budynkiem o szerokości 2,3 m, co uniemożliwia wyprowadzenie nawet klatki schodowej. Do ww. decyzji o warunkach zabudowy dołączono przy tym opinię Zakładu Energetycznego w [...], sprzeczną z wydanymi warunkami, która uniemożliwia realizację budowy. W związku z powyższym, rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w pkt I i II sentencji wyroku.