VII SA/Wa 1934/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. znak: (...), po rozpatrzeniu zażalenia (...) na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na przebudowę stacji (...) w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej (...) w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej (...) etap III", - stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego podał, że Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...)., pozwolenia na przebudowę stacji (...), w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej (...), na odcinku (...) w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej (...), etap III". Na powyższe postanowienie Wojewody (...) zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego wniosła (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że zgodnie z art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a., organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Organ wyjaśnił, że postanowienie z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), zostało doręczone wyłącznie inwestorowi. Jak wynika z wyjaśnień (...) Urzędu Wojewódzkiego w/w postanowienie zostało doręczone inwestorowi razem z decyzją Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...). Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu w/w postanowienia w drodze obwieszczeń. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego zawiadomienie w drodze obwieszczeń pozostałych stron postępowania o wydaniu postępowania postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) nie jest skuteczne. Podał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że w trybie określonym w przepisie art. 9 ac ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r., o transporcie kolejowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1594), (będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 k.p.a.) dopuszczalne jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z treści tego przepisu nie sposób wywnioskować, aby możliwe było zawiadamianie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia również o postanowieniu wydanym w troku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto za twierdzeniem, iż w trybie przepisu art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, możliwe jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przemawia treść art. 9 ac ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdzie ustawodawca wskazał, iż przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, skuteczne doręczenie postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) nastąpiło tylko w stosunku do inwestora, któremu w/w postanowienie zostało doręczone w dniu (...) marca 2014 r. W myśl art. 144 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Tym samym postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), stało się ostateczne w dniu (...) marca 2014 r. Ostatnim dniem bowiem z jakim mogło zostać skutecznie wniesione zażalenie na w/w postanowienie Wojewody (...) był dzień (...) marca 2014 r. Był to bowiem ostatni dzień w jakim strony biorące udział w postępowaniu mogły skutecznie wnieść zażalenie na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...). W sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł zażalenie po upływie terminu wniesienia zażalenia dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdził, że zażalenie zostało wniesione od postanowienia ostatecznego, dlatego obowiązkiem organu jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 801/08). Jak wynika z akt sprawy (...) nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...). Tym samym (...) wnosząc zażalenie na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...), w dniu (...) kwietnia 2014 r., wniosła je od postanowienia ostatecznego. Wobec powyższego koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...) domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z pouczeniem zawartym w obwieszczeniu zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w (...) skorzystała z prawa przysługującego stronie postępowania i złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniosła, że dochowała wszelkich terminów wskazanych w ww. obwieszczeniu. Zarzuciła, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego datę i sposób doręczenie Inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że ustalenie daty doręczenia inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji dopiero na etapie rozpatrywania zażalenia złożonego przez stronę, a równocześnie uznanie tego zażalenia za niedopuszczalne z uwagi na niedotrzymanie terminu jest rażącym naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanych praw, a jednocześnie stanowi rażące naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego i skutkuje wprowadzeniem do obrotu prawnego błędnych rozstrzygnięć organów. Dodała, że strona nie może ponosić odpowiedzialności za błędne pouczenie organu o możliwości i sposobie zaskarżenia, ani też za nierzetelnie przeprowadzone postępowanie. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia (...) na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r. nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., Nr (...), znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...)., pozwolenia na przebudowę stacji (...), w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej (...) w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej (...), etap III". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia (...) na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., bowiem powyższe zażalenie zostało złożone po upływie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, a pozostałe strony zawiadomiono o jego wydaniu w drodze obwieszczenia, w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594), będącym przepisem szczególnym wobec art. 49 k.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Natomiast w myśl art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ drugiej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w powyższym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Op 418/13, że: "przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji organu I instancji." Wskazać również należy, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Powyższe ma analogiczne zastosowanie w przypadku rozpatrywania przez organ zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, a pozostałe strony zawiadomiono o jego wydaniu w drodze obwieszczenia, w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zażalenie na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r. złożyła (...). Jak podała w skardze o postanowieniu dowiedziała się z obwieszczenia zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w (...). Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia (...) na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2014 r., bowiem powyższe zażalenie zostało złożone po upływie terminu do wniesienia zażalenia, przyjmując rozpoczęcie biegu tego terminu od dnia doręczenia postanowienia inwestorowi. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest wnioskodawca oraz przymiot strony w tym postępowaniu posiadają także inne podmioty. Z przepisu tego wprost wynika, że pozwolenie na budowę organ doręcza wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu w drodze obwieszczenia. Powyższy przepis szczególny nie określa momentu, od którego zawiadomienie wywołuje skutki prawne wobec zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, zatem termin zawiadomienia tych stron ustalić należy w trybie art. 49 k.p.a. Niezależnie bowiem od faktycznej daty zapoznania się przez pozostałe strony z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że zawiadomienie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, LEX nr 597602, zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, odnosi się wyłącznie do tych sytuacji, w których przepis szczególny przewidujący takie formy zawiadomienia lub doręczenia nie określa momentu, od którego zawiadomienie lub doręczenie wywołuje skutki prawne. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Zdaniem Sądu, zawiadomienie pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie zwalnia jednak organu z precyzyjnego ustalenia, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że po złożeniu zażalenia przez (...)od postanowienia organu pierwszej instancji w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy powyższe zażalenie zostało wniesione przez podmiot legitymujący się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, a następnie zbadać terminowość wniesienia tego środka zaskarżenia w trybie art. 49 k.p.a. I tej oceny, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie przeprowadził. Ustalenie, czy zażalenie zostało wniesione w terminie zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji. Dlatego też postanowienie tylko ze względów formalnych zostało uchylone. IV. Rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego będzie obowiązany dokonać oceny, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącej zażalenie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego zażalenia. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. W przeciwnym razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ drugiej instancji obowiązany jest podjąć postępowanie zażaleniowe, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca zażalenie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie zażaleniowe stosownym rozstrzygnięciem tylko co do legitymacji wnoszącego zażalenie (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Lex nr 526409, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji. Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.