VII SA/Wa 1956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala VII SA/Wa 1956/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. D. - utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r., znak: [...]o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]stycznia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]lipca 2005 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...], W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. D., odmówił uchylenia decyzji tego organu z dnia [...]stycznia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...]lipca 2005 r., nakazującą T. D. rozbiórkę budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...], decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodziła się T. D., składając odwołanie. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz treścią złożonego środka zaskarżenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że decyzją z dnia [...]lipca 2005 r., PINB w [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorowi – T. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego, murowanego, parterowego z poddaszem użytkowym o dachu dwuspadowym krytym blachą o wymiarach zewnętrznych 13, 20 x 6, 65m zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Po rozpatrzeniu odwołania T. D. [...]WINB decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 198/06 oddalił skargę na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...]stycznia 2006 r. Pismem z dnia [...]sierpnia 2008 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...]sierpnia 2008 r. M. D. (aktualna właścicielka nieruchomości) zwróciła się do PINB w [...]z wnioskiem o uchylenie decyzji organu powiatowego z dnia [...]lipca 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a. Po rozpatrzeniu przekazanego przez organ I instancji ww. podania M. D., decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r., [...]WINB odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...]stycznia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...]lipca 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Uzasadniając to stanowisko organ zacytował art. 155 k.p.a. i wskazał, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Przesądza o tym związany charakter takich decyzji (brak tzw. luzu decyzyjnego) oraz fakt, że uwzględnienie słusznego interesu społecznego lub interesu strony nie może prowadzić do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem. Ustawodawca w przepisie art. 155 k.p.a. uzależnił dopuszczalność zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej od wystąpienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego czyli kwalifikowanego interesu strony. Słuszność interesu strony musi mieć wymiar obiektywny, jednoznacznie wskazujący na jego oczywistość, przy czym organ administracji w ocenie słuszności takiego interesu strony nie może kierować się wyłącznie subiektywnym stanowiskiem zainteresowanego. Art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Należy zauważyć także, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje pewien "luz decyzyjny". Natomiast, w sytuacji kiedy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Zatem, decyzja ostateczna, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek przy czym organ zobligowany jest wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów skarżącej organ odwoławczy wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Ponadto jakkolwiek we wskazanym przez skarżącą wyroku z dnia 15 lutego 2O1O r., sygn. akt II OSK 337/09 NSA dopuścił możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane byłaby możliwość takiej lokalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a., to organ stwierdził, że wskazany wyrok nie jest wiążący w rozpatrywanej sprawie. M. D. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uzyskała decyzję ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Złożyła również oświadczenia pozostałych stron postępowania o wyrażeniu zgody na uchylenie decyzji organu stopnia powiatowego nakazującą rozbiórkę budynku inwentarskiego. Wskazała także, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru budowlanego, jest możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez albo: dokonanie korekty w przebiegu granicy w taki sposób aby budynek znalazł się w granicy działki (w tym celu wystarczy podział geodezyjny działki im podarowanie sąsiadom pasa działki o szerokości 80 cm) albo zamurowanie przestrzeni pomiędzy ścianą budynku a granicą murem o szerokości 80 cm co doprowadzi do tego, że budynek zlokalizowany będzie w granicy z działką sąsiednią a zatem zgodnie z przepisami. Nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga M. D. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012 r. jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a pozostałe strony postępowania wyrażą zgodę na tę zmianę (uchylenie). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji albowiem decyzja z dnia [...]kwietnia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]lipca 2005 r. to rozstrzygnięcie, mocą którego na poprzedniczkę prawną skarżącej nałożono obowiązek dokonania rozbiórki co oznacza, że jest to decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. jednakże nie zostały spełnione inne przesłanki wymienione w tym przepisie a mianowicie przepisy szczególne przeciwstawiają się takiemu uchyleniu. Stanowisko organu co do braku możliwości zmiany lub uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę we wnioskowanym trybie Sąd uznał za trafne. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że prawidłowo organ uznał, że decyzją objęta wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie należy do takich decyzji, na mocy których strona nabywa prawo. Nie może przy tym ujść uwadze, że nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona nabywa prawo li tylko z tego powodu, że podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabywa prawo" albowiem nabywa obowiązek. Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest czasem pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu), jednakże w doktrynie – zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. Takie stanowisko prezentowane było również przez E. Iserzona w Komentarz IV, 1970, s. 260), w którym wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych". Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika wszak, że postępowanie w niniejszej sprawie - dotyczącej murowanego budynku inwentarskiego toczyło się na wniosek E. J. a zatem, mocą decyzji nakazującej rozbiórkę, podmiot ten nabył prawo. Z tego też względu prawidłowo organ w niniejszej sprawie ocenił zasadność wniosku skarżącej w oparciu o art. 155 a nie 154 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w omawianym trybie. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 155 k.p.a. zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004 r. w sprawie II SA/Gl 261/07, LEX nr 347967). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jednakże biorąc pod uwagę treść tego przepisu ma ono w pełni zastosowanie również przy żądaniu takiej zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a. W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 862/05). W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Należy także podkreślić, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Tym samym można przyjąć ze zmianie decyzji w omawianym trybie sprzeciwia się interes społeczny. To w interesie społecznym jest bowiem ażeby przestrzegane były przepisy prawa a zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę (ewentualnie jej uchylenie) prowadziłoby do zaakceptowania naruszania prawa przez strony. W tym stanie rzeczy bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty zawarte w skardze. Okoliczność czy przedmiotowa inwestycja narusza prawo w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu z nim zgodnego została oceniona w sposób nie tylko ostateczny ale i prawomocny w postępowaniu zakończony wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W postępowaniu tym organ uznał, że nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego albowiem inwestycja narusza postanowienia zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzje organów nadzoru budowlanego były przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. oddalił skargę T. D.. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał ale również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę żadną miarą nie jest upoważniony do dokonywania ocen odmiennych do tych, które zostały dokonane przez Sąd w tym postępowaniu. Bez znaczenia pozostaje również, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Konkludując, Sąd uznał, że decyzja odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...]stycznia 2006 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skoro zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.