VII SA/Wa 1970/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę linii kablowej energetycznej dwutorowej 110kV wraz z kanalizacją światłowodową na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...], położonych w rejonie ul. [...] i [...] w [...], decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] W ocenie Wojewody [...] kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż Prezydent [...] przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], zatwierdził projekt podziału działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora na dwie odrębne nieruchomości o numerach [...] i [...]. Organ wojewódzki podniósł, iż inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane w sytuacji, gdy ta wcześniej uległa podziałowi jak również złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], powstałą po podziale nieruchomości nr [...]. W stosunku do działki nr ew [...] inwestor uzyskał pisemną zgodę spółki [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez Prezesa Zarządu A. K., na dysponowanie nieruchomością nr [...] ( której spółka jest użytkownikiem wieczystym) na cele budowlane. Zdaniem organu fakt czasowości wyrażonej zgody, tj. do dnia 31.10.2006 r. pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, bowiem inwestor na dzień wydania pozwolenia na budowę, a taki stan prawny organ bierze pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym, miał prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Późniejsze cofnięcie zgody już po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić ewentualny przedmiot odrębnego postępowania. Organ I instancji podkreślił, iż z porównania dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że sporna inwestycja została zaprojektowana na działce nr [...], tj. na tej części działki nr [...], z której w wyniku podziału wydzielono działkę nr [...]. Zdaniem Wojewody [...] określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę jako działki inwestycyjnej działki o nr ewid [...], która wcześniej uległa podziałowi nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ustosunkowując się do zarzutu nie brania bez własnej winy udziału w postępowaniu przed organem I instancji, organ wojewódzki stwierdził, iż powyższe stanowi ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, iż za złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie odpowiada inwestor przed sądem karnym, a organ administracji architektoniczno-budowlanej bada jedynie jego prawidłowość, nie zaś prawdziwość. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] maja 2009r, Nr [...], w części dotyczącej działki o nr [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Ponieważ wnioskodawca posiada interes prawny do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie dotyczącym działki nr [...], należało ograniczyć się jedynie do merytorycznego zbadania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...], a w pozostałej części uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Jak wskazano wyżej weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej "[...]" Sp. z.o.o., dotyczącego braku jej udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność ta może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadny jest również zarzut, iż decyzja o pozwolenia na budowę jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. w związku z niewłaściwym oznaczeniem numeru ewidencyjnego działki. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo - administracyjnym wada decyzji w postaci niewłaściwego przywołania aktualnego numeru ewidencyjnego nieruchomości, nie jest wadą powodującą trwałą niewykonalność takiej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007r., IV SA/Wa 434/06, lex nr 366217). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca Spółka zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione połączenie zakresu w/w rozstrzygnięć w sytuacji gdy organ nadzorczy drugiej instancji mógł wyłącznie utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości bądź części i umorzyć postępowanie; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającej na uznaniu, iż zakres kontroli nadzorczej decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę inwestycji liniowej, jest ograniczony interesem prawnym wnioskodawcy wynikającym z posiadanego przez niego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na której posadowiona miała być inwestycja liniowa, natomiast organ nadzorczy jest zwolniony z przeprowadzenia kontroli, w zakresie pozostałych nieruchomości na których ma zostać posadowiona inwestycja liniowa, a w konsekwencji konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekraczającym interes prawny wnioskodawców oparty wyłącznie na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na której miała być posadowiona cześć inwestycji liniowej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 pkt 2 kp.a. w zw. z art. 10 k.p.a polegającej na wyjściu poza zakres kontroli nadzorczej, poprzez wydanie rozstrzygania na podstawie kopii dokumentów nie będących dowodowymi w postępowaniu zwyczajnym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] (znak [...]), a mianowicie na podstawie kopii oświadczenia [...] sp. z o.o. z dnia 11 stycznia 2006 r. (A Nr [...]) wyrażającego zgodę na dysponowanie nieruchomością cele budowlane przez [...] sp. z o.o. wyłącznie w zakresie likwidacji linii wysokiego napięcia; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) w zw. z art. 33 ust. 2 prawo budowlane, polegającej na braku stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy inwestor ([...] sp. z o.o.) w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę tj. [...] lipca 2006 r. nie mógł dysponować nieruchomością stanowiącą działkę Nr [...] na cele budowlane tj. działką nieistniejącą w dacie złożenia wniosku o pozwolenia na budowę jak i wydania ostatecznej decyzji, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa wywołanym zaskarżoną decyzją które byłoby do zaakceptowania z punku widzenia praworządności; 5. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwą jego wykładnie polegającą na uznaniu, iż istnieje możliwość wykonania decyzji zezwalająca na budowę linii kablowej energetycznej dwutorowej na nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona była księga wieczysta [...] poprzez przeprowadzenie inwestycji na zupełnie innej nieruchomości tj. działce Nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], pomimo że oznaczenie działki konkretyzuje prawa inwestora w zakresie prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia; 6. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegająca na braku rozpatrzenia w postępowaniu nadzorczym decyzji pozwolenie na budowę przez pryzmat obligatoryjnego udziału w tym postępowaniu użytkownika wieczystego nieruchomości (przesłanka materialno prawna z art. art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane), a wyłącznie przez pryzmat podstaw proceduralnych do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. braku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym strony bez własnej winy; 7. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającej na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego a w szczególności: 1. poprzez przekroczenie uprawnień organu nadzorczego, polegające na nieuprawnionej w postępowaniu nadzorczym analizie dokumentacji projektowej (nie będącego częścią decyzji) dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną Nr [...], w oderwaniu od treści wniosku pozwolenie na budowę oraz sprecyzowania wniosku z dnia 14 kwietnia 2006 r, w którym ostatecznie określono, iż wniosek dotyczy terenu określonego jako działka min. "[...] z obrębu [...]", 2. poprzez przekroczenie uprawnień organu nadzorczego polegające na prowadzeniu spekulacji, co do przebiegu i możliwości realizacji planowanej inwestycji, w oderwaniu od treści zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z wnioskiem inwestora, i na tej podstawie kreowanie stanów faktycznych niezbędnych dla oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a oraz art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Na wstępie należy podkreślić, iż sąd zbadał legitymację procesową skarżącej do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) gdyż z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie wynikało, że działka o nr ew [...], przez którą przechodzi część spornej inwestycji uległa po wydaniu zaskarżonej decyzji podziałowi na dwie odrębne działki. Badając interes prawny skarżącej spółki we wniesieniu skargi sąd przeprowadził dowód z przedłożonych przez skarżącą dokumentów w postaci wypisu księgi wieczystej oraz mapy przedstawiającej przebieg inwestycji ustalając, iż działka o nr ew [...]uległa podziałowi na działkę nr ew [...] oraz działkę o nr w [...]. Skarżąca jest obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr ew [...], przez którą przechodzi część spornej inwestycji, a zatem jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] maja 2009r., Nr [...], w części dotyczącej działki o nr [...], w pozostałej części uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie organu I instancji. Decyzja wydana została w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...] zostało wszczęte na wniosek "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Powyższa decyzja dotyczy inwestycji liniowej w postaci budowy linii kablowej energetycznej dwutorowej 110kV przechodzącej przez działki o nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...], położone w rejonie ul. [...] i [...] w [...]. Organ odwoławczy wziął pod uwagę specyfikę inwestycji liniowych i w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie nieważnościowe należy przeprowadzić w takim zakresie, w jakim wnioskodawca ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w związku żart. 157 § 2 kpa. Interes prawny wnioskodawcy jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy jest ograniczony i wynika z prawa do działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest spółka [...] Sp. z o.o. siedzibą w [...]. W dacie wyrokowania interes prawny skarżącej spółki wynikał z prawa użytkowania wieczystego działki nr ew [...] powstałej w wyniku podziału działki nr ew [...]. W sytuacji, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczyło całej decyzji organ mógł stwierdzić nieważność decyzji w tej części, która dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 kpa bez względu na granice zgłoszonego żądania strony ( wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., II OSK 1033/06 ). W tym stanie rzeczy za nietrafny należało uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegający na uznaniu, iż zakres kontroli nadzorczej decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę inwestycji liniowej, jest ograniczony interesem prawnym wnioskodawcy wynikającym z posiadanego przez niego prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na której posadowiona miała być inwestycja liniowa, natomiast organ nadzorczy jest zwolniony z przeprowadzenia kontroli, w zakresie pozostałych nieruchomości na których ma zostać posadowiona inwestycja liniowa, a w konsekwencji konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekraczającym interes prawny wnioskodawców oparty wyłącznie na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na której miała być posadowiona cześć inwestycji liniowej. Nieuzasadniony jest również zarzut braku rozpatrzenia w postępowaniu nadzorczym decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat obligatoryjnego udziału w tym postępowaniu użytkownika wieczystego nieruchomości (przesłanka materialno prawna z art. art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane), a wyłącznie przez pryzmat podstaw proceduralnych do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. braku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym strony bez własnej winy. Organy prawidłowo oceniły, iż pominięcie przez organ administracji publicznej strony w postępowaniu administracyjnym oznacza, że strona może domagać się wznowienia postępowania z jej udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wadliwość procesowo prawna decyzji obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania. Zgodzić należy się z organami, że brak udziału skarżącej "[...]" Sp. z.o.o. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Pozbawienie skarżącej udziału w sprawie powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa natomiast nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutowi skargi organ nie wyszedł poza zakres kontroli nadzorczej, uwzględniając kopię oświadczenia [...] sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2006 r. ( A Nr [...]) wyrażającego zgodę na dysponowanie nieruchomością cele budowlane przez [...] sp. z o.o. oraz dokonując analizy przebiegu planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu było ustalenie i ocena czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V S.A.876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z 21 października 1992 r., V S.A. 86/92, ONSA 1993/1/23). Biorąc pod uwagę powyższe orzecznictwo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł uwzględnić i ocenić przedłożone przez inwestora oświadczenie skarżącej z dnia 11 stycznia 2006 r. (A Nr 211/2006) oraz dokonać analizy faktycznego przebiegu planowanej inwestycji. Organ odwoławczy oceniając oświadczenie skarżącej z dnia 11 stycznia 2006 r. (A Nr [...]) doszedł do wniosku, iż inwestor uzyskał pisemną zgodę spółki [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez Prezesa Zarządu A. K., na dysponowanie nieruchomością nr [...] (której spółka jest użytkownikiem wieczystym) na cele budowlane. Tymczasem z przedmiotowego oświadczenia Prezesa Zarządu spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wynika wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością składającą się z działki o nr ew. [...] na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (likwidacja linii wysokiego napięcia), przez spółkę "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać ponownej analizy oświadczenia skarżącej z dnia [...] stycznia 2006 r. (A Nr [...]). Organ odwoławczy powinien dokładnie ustalić przy pomocy dostępnych dokumentów czy zgoda, o której mowa w przedmiotowym oświadczeniu rzeczywiście oznaczała zgodę na dysponowanie nieruchomością nr [...] na cele budowlane w zakresie budowy linii wysokiego napięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. niewłaściwie przeprowadził postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora działką nr 102/35 na cele budowlane co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy., o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.