VII SA/Wa 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. B., I. K. i S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. B. oraz I. i S. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych A. i L.T., dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi do pomieszczeń piwnicznych (handlowo-usługowych) – wg projektu budowlanego, w istniejącym budynku handlowo-usługowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] i [...] w O. przy ul. G. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2010 r. A. i L. T., wnieśli o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zadaszenia schodów wejściowych do pomieszczeń piwnicznych handlowo-usługowych, zlokalizowanych w O. przy ul. G., działka nr ewid. [...] i [...]. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] listopada 2010 r. zawiadomił strony postępowania, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. D. B. nie zgodziła się na wykonanie zadaszenia; pismem z dnia [...] listopada 2010 r. A. K. nie wyraziła zgody na budowę zadaszenia; pismem z dnia [...] listopada 2010 r. I. i S. K. nie wyrazili zgody na budowę zadaszenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta [...], na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wezwał wnioskodawcę do przedłożenia analizy wpływu projektowanego zadaszenia na naturalne oświetlenie lokali w budynku sąsiednim oraz opracowania przedstawiającego możliwość dostępu do remontu, naprawy elewacji itp. od strony sąsiada, w określonym terminie. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. i L. T. uzupełnili dokumentację o żądane dokumenty. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie zadaszenia nad schodami wejściowymi do pomieszczeń piwnicznych handlowo – usługowych. D. B., I. i S. K. w terminie złożyli odwołania. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji wydal decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i L. T. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działki te znajdują się na obszarze o przeznaczeniu podstawowym usługi z dopuszczalną towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził bez uwag zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Projekt został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych. Również rzeczoznawca do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy zaopiniował projekt budowlany bez zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. W przedłożonej, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. analizie wpływu projektowanego zadaszenia schodów wejściowych do pomieszczeń piwnicznych handlowo-usługowych zlokalizowanych w budynku na działce nr ewid. [...] na naturalne oświetlenie tożsamych pomieszczeń w budynku sąsiednim, na działce nr ewid. [...] przy ul. G. w O., stwierdzono, że projektowane zadaszenie nie ma wpływu na naturalne oświetlenie pomieszczeń zlokalizowanych w istniejącym budynku sąsiednim. Budynek sąsiedni I. i S. K., wybudowany w zabudowie bliźniaczej, został wysunięty 0,90 m przed budynek inwestora. Po wykonaniu zadaszenia dostęp do remontu, napraw elewacji itp. od strony budynku sąsiada będzie możliwy przy użyciu podnoszonego pomostu roboczego na samochodzie ciężarowym lub inaczej, projektowane zadaszenie nie przylega do budynku sąsiada (jest odsunięte o 18 cm), wobec czego na szerokości pasa bocznego zadaszenia możliwy jest bezpośredni dostęp do ściany budynku sąsiedniego. Wojewoda [...] wskazał, że projektant zaproponował zadaszenie z poliwęglanu gr. 0,3cm na lekkiej konstrukcji z belek i słupów stalowych. Ponadto istniejące schody zewnętrzne bez zadaszenia są bezpośrednio narażone na działanie zmiennych warunków atmosferycznych (deszcz i śnieg), co w dużym stopniu utrudnia ich bezpieczne użytkowanie oraz może stać się przyczyną nieszczęśliwego wypadku. Podkreślił, że nadmierne zawilgocenie ścian fundamentowych w "okolicach" schodów przyczynia się do nadmiernego niszczenia budynku w strefie wejściowej do części podpiwniczonej, na co wskazał projektant w opisie technicznym do projektu budowlanego. Organ stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę powinno uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej – osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie naruszone lub zagrożone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego, przepisy wykonawcze ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanego, obowiązujące Polskie Normy oraz inne przepisy zawarte w aktach normatywnych. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy lub normy obowiązujące w budownictwie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. i S. K. oraz D. B.; zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - - domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem skarżących organ powinien był rozważyć podnieśli, że dokonując oceny projektu budowlanego i zamierzonej inwestycji administracji, czy spełnione zostały normy z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie ocenić, czy decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Ocena tych interesów powinna być dokonywana z uwzględnieniem istniejącej zabudowy. Ponadto skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/11 uchylił zaskarżoną decyzję. 3. Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. II OSK 1615/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. T. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie wywiódł, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy poddać w wątpliwość legalność kontrolowanej w sprawie decyzji Wojewody [...]. Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż przedmiotowe roboty budowlane miały polegać na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi do pomieszczeń piwnicznych w istniejącym już budynku i co najistotniejsze wybudowanym w zabudowie bliźniaczej. Z ustalenia tego trafnie autor kasacji wywiódł, iż wykluczało to, dla oceny usytuowania przedmiotowej inwestycji względem obiektu sąsiedniego zastosowanie w sprawie przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. [w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.)]. W zabudowie takiej jak szeregowa, czy bliźniacza, gdy budynki przylegają do siebie ścianami znajdującymi się na granicy działek już z założenia wymagana tym przepisem odległość nie zostanie zachowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, mając na względnie również przedstawione wyżej uwagi. 4. Tak więc obecnie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skarga I. K., S. K. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę A. i L. T., dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi do pomieszczeń piwnicznych handlowo-usługowych – wg projektu budowlanego, w istniejącym budynku handlowo-usługowym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] i [...] w O. przy ul. G.. 5. Stosownie do art. 190 ppsa, Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji, i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Artykuł 5 ust. 1 pkt 9 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Literalna wykładnia tego przepisu oznacza, że ochroną na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane są objęte osoby trzecie, które nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlane. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy prawa budowlanego. Nie wystarczy tylko subiektywne przeświadczenie osób trzecich, że dana inwestycja budowlana narusza ich interesy. Muszą one być oparte na obiektywnych przesłankach. Ochronie w procesie budowlanym bowiem podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa. W przypadku ustalenia, iż projektowany obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, należy przyjąć, że nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich. Oznacza to, że aby osoba trzecia mogła skutecznie powołać się na treść art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, musi wykazać, że dana inwestycja narusza przepisy prawa budowlanego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2009 r., II OSK 1433/08, LEX nr 1166028; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2007 r., II OSK 1489/06, LEX nr 425367; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341). 7. W ustawie Prawo budowlane, w art. 4, art. 35 ust. 4, ustawodawca wyraził zasadę wolności budowlanej. Polega ona na tym, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jest to prawo podmiotowe przysługujące każdemu podmiotowi. Wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością oraz zgodność zamierzonego procesu budowlanego z przepisami szczególnymi, powoduje, że organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Decyzja taka jest decyzją tzw. związaną, o czym świadczy treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ochrona interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie może sięgać tak daleko, aby uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. W przeciwnym razie zasada wolności budowlanej straciła by rację bytu. Zdaniem Sądu, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w prawie budowlanym nie może oznaczać konieczności wyrażania zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Interesy osób trzecich winny być brane pod uwagę na etapie prac projektowanych i przez organ przygotowujący decyzję - pozwolenie na budowę. Nie można jednak oczekiwać, aby interes osób trzecich był najważniejszym i jedynym kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1517/97, LEX nr 43323; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1517/97, LEX nr 43323). W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji ewentualne dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego. 8. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że główna argumentacja strony skarżącej sprowadza się do tezy, że wybudowanie zadaszenia przez A. i L. T. uniemożliwi im dostęp do ściany ich budynku, w celu wykonywania napraw, czy odnowienia elewacji. Obawy te są niezasadne. Należy zauważyć, że art. 47 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3). Stwierdzić zatem należy, że przepis ten gwarantuje każdej stronie procesu budowlanego możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej w celu wykonywania robót budowlanych przy swoim obiekcie. Nie można w tej sytuacji uznać zarzutu I. i S. K., że wykonane przez inwestora roboty budowlane, uniemożliwiają im dostęp do ściany budynku w celu wykonania napraw czy odnowienia elewacji, za zasadny. 9. Z przedłożonej do akt sprawy, przy piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., analizy wpływu projektowanego zadaszenia schodów wejściowych do pomieszczeń piwnicznych, na naturalne oświetlenie w budynku sąsiednim, wynika, że projektowane zadaszenie nie ma wpływu na naturalne oświetlenie pomieszczeń zlokalizowanych w istniejącym budynku sąsiednim, co potwierdza również przedstawiona graficznie analiza zacienienia - w załączniku do tego dokumentu. Zadaszenie zaprojektowane zostało zgodnie z prawem budowlanym oraz z Polskimi Normami i wiedzą techniczną. Strona skarżąca nie przedstawiła rzeczowej argumentacji, podważającej wynik analizy sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi formalne przewidziane w prawie budowlanym, został także pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie analizuje wpływu danej inwestycji budowlanej na otoczenie, ale jej zgodność z przepisami prawa budowlanego. Jeżeli nie narusza ona tych norm, to organ administracji ma nie tylko prawo, ale obowiązek wydać pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem. Strona skarżąca nie wykazała, w toku postępowania administracyjnego, aby wymieniony projekt naruszał jakiekolwiek przepisy prawa budowlanego. W związku z tym zarzuty zawarte w skardze nie mogą wywołać zamierzonego skutki prawnego. 10. Wskazać również należy, że przedmiotowe roboty budowlane miały polegać na wykonaniu zadaszenia nad schodami wejściowymi do pomieszczeń piwnicznych w istniejącym już budynku, wybudowanym w zabudowie bliźniaczej. Wykluczało to tym samym dla oceny usytuowania przedmiotowej inwestycji względem obiektu sąsiedniego zastosowanie w sprawie przepisu § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W zabudowie takiej jak szeregowa, czy bliźniacza, gdy budynki przylegają do siebie ścianami znajdującymi się na granicy działek z założenia wymagana tym przepisem odległość nie zostanie zachowana. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.