VII SA/Wa 2038/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. [...] W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi Zarządu Mienia m. [...], działającego z upoważnienia Prezydenta m. [...] (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2021 r., nr [...], wydane w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 23 kwietnia 2021 r. do Prezydenta m. [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. o pozwolenie na rozbudowę "stacji paliw o myjnię 3-stanowiskową" na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], Prezydent m. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji, pismem z 10 sierpnia 2021 r., złożył Zarząd Mienia m. [...]. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2021 r., Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") - na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Do podmiotowych przyczyn zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych natomiast przyczyny przedmiotowe obejmują m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Podniósł również, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno- techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13). Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia. Wojewoda wskazał, że niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] wniósł Zarząd Mienia m. [...], reprezentowany przez dyrektor H. J. Powyższe oznacza, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł de facto organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji, tj. Prezydent m. [...]. Zdaniem Wojewody, kwestią do rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy ww. odwołanie jest dopuszczalne i czy skutkować będzie wszczęciem postępowania odwoławczego. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., w której Sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego (...). Wskazał, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Stwierdził, że w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Sądów Administracyjnych, jak też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (syg. OPS 1/03, publ. Jurysta 2003 roku, nr 7-8, str. 60). Ponadto Wojewoda podkreślił, że przyjęcie dopuszczalności odwołania doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania administracyjnego oraz późniejszego ewentualnego postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Zachodziłaby zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego a w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona postępowania przed innym organem lub sądem administracyjnym (por postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2774/16). Wskazał, również, że takie mieszanie ról byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Powyższa sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, prowadziłoby do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sporu pomiędzy organami I instancji i inwestorem, a ewentualne późniejsze postępowanie sądowoadministracyjne do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej. Uzasadniając, Wojewoda [...] powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.: z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2337/17; z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1953/16; z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 652/12; uchwała NSA z-dnia 9 października 2000 r., sygn. akt: OPK 14/00, postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 390/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. Stanowisko to potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139). Na powyższe postanowienie, Zarząd Mienia m. [...], wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]; 2) art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządu Mienia m. [...] prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku, 3) art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie; 4) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r, poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") poprzez nieuznanie za stronę postępowania właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu; 5) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018r., poz. 1817) w zw. z art. 92 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020r., poz. 920 ze zm., dalej: "Ustawa o samorządzie powiatowym") w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent m. [...] działając jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest Zarząd Mienia m. [...] wykonujący zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku, w tym przypadku - nieruchomościami sąsiadującymi z planowaną inwestycją, w wyniku czego Zarząd Mienia m. [...] został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...][...] września 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoją argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu, w niniejszej sprawie, jest postanowienie Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Zarząd Mienia m. [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę "stacji paliw o myjnię 3-stanowiskową" na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy wydaje - na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że zaistniały przesłanki podmiotowe skutkujące zastosowaniem art. 134 k.p.a. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Sąd brał pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19, z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175, z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19; wyrok WSA w Warszawie: z 14 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 969/18 i z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/18 - dostępne CBOSA) istnieje rozbieżność co do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie przez Miasto [...] reprezentowane przez Zarząd Mienia, odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta m. [...], działającego, jako organ administracji architektoniczno budowlanej (starosta). Uznając uzasadnienie ww. wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1673/19, za zawierające pogłębioną analizę prawną i uwzględniające szczególny charakter organu administracji architektoniczno budowlanej, wydającego pozwolenie na budowę (Prezydent m. [...] działający, jako starosta) i Miasta [...], jako właściciela gruntu, stwierdzić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa jednak pogląd odmienny, wyrażany w stanowisku, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnieniem tego odmiennego poglądu jest to, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Miasto [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta [...]). Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania, jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 717/19 stwierdził, że "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność". W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (CBOS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Podkreślił też w tej uchwale, że "wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje, jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa". Z cyt. ww. uchwały NSA wynika też stwierdzenie, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". W uchwale z 16 lutego 2016 r. NSA stwierdził, że nie można podzielić poglądu, jakoby prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby równości stron. Ponadto, w ww. uchwale NSA wywiódł z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Jak wynika z powyższego stanowiska NSA, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym. Z kolei, w wyroku z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1125/19, uchylającym wyrok WSA w Warszawie, którym Sąd ten uchylił decyzję Wojewody [...] w analogicznej sprawie, NSA stwierdził, że "wprawdzie właścicielem działki przeznaczonej do zainwestowania, a znajdującej się w wieczystym użytkowaniu inwestora, oraz działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jest Miasto [...], jednakże Prezydent m. [...] jako organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję. W takim układzie procesowym Miasto [...] nie może wnieść skutecznie odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta m. [...] albowiem tej jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę ani w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane ani w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji, skoro decyzję w pierwszej instancji wydawał Prezydent. Nie sposób bowiem przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie, jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W konsekwencji za trafne uznać należy uznać stanowisko Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania." Biorąc taką ocenę prawną, wypływającą z orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] odpowiada prawu. Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Interesy tej jednostki chroni bowiem Prezydent, działający w pierwszej instancji, jako organ architektoniczno-budowlany. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.