VII SA/Wa 2122/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 2122/16 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał spółce A. S.A. w W. całkowitą rozbiórkę nośnika reklamowego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 4x8 m mocowanej do słupa stalowego umieszczonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie wybudowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Klubu Sportowego "S." przy ul. W.[ w W. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w sprawie sześciu nośników reklamowych oraz jednej reklamy przy wjeździe na teren klubu. Postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] marca 2016 r. organ nałożył na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego na inwestora A. S.A. obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewykonania postanowienia przez inwestora organ powiatowy na podstawie art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(Dz. U. z 2016 r. poz. 209) nakazał rozbiórkę nośnika. Po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, że przedmiotowa inwestycja wykracza poza ramy przepisu art. 29. Prawa budowlanego w związku z czym jej realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten zwalnia z uzyskania pozwolenia na budowę m. in. w stosunku do zamiaru instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Roboty takie wymagają jedynie skutecznie dokonanego zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że mamy do czynienia z budowlą określona w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporne urządzenie reklamowe jest związane trwale z gruntem i zawiera elementy zabezpieczające konstrukcję przed zniszczeniem. Wskazane cechy konstrukcyjne, takie jak tablica o wymiarach 4x8 m zamontowana na stalowym słupie utwierdzonym w bloku fundamentowym oraz całkowita wysokość nośnika ok. 12 m nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani jako budynku(brak przegród budowlanych, fundamentu, dachu – art. 3 pkt 3), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (w szczególności obiekty kultu religijnego, architektury ogrodowej czy obiekty użytkowe służące codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku – art. 3 ust 4 cytowanej ustawy). Przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenna stanowiącą budowlaną i techniczno- użytkową całość odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że bez znaczenia dla ustalenia kwalifikacji obiektu ma w tym przypadku okoliczność zagłębienia lub ustawienia fundamentu na gruncie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. (II OSK 735/08) oraz z dnia 23 czerwca 2006 r. (II OSK 923/05) wskazał, że dla określenia trwałego związania z gruntem "nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy tez posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano". Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja "opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję co sprowadza się do konieczności zapewnienia (...) stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru". Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższymi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo uznał, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje co do zasady nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuję bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego znajduje swoje uzasadnienie ze względu na fakt, iż w ocenie organu odwoławczego inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru jego budowy, jak również nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. W ocenie [...]WINB przedstawienie kopi pisma z dnia 21 listopada 2006 r. zawierającego ogólne informacje dotyczące nośników reklamowych A. S.A. wraz z informacją, że spółka ma zamiar "dokonać instalacji kilku dodatkowych urządzeń zgodnie z treścią załączników" bez wskazania tych załączników nie stanowi o tym, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia dotyczącego wykonania przedmiotowego nośnika. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że nawet przy założeniu, iż w/w zgłoszenie było kompletne (czego nie wykazał w toku postepowania inwestor bowiem Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do w/w zgłoszenia) to nie można uznać, iż wywierałoby ono skutki prawne. Zdaniem [...]WINB zgłoszenie do właściwego organu budowy obiektu, na który wymagane jest pozwolenie na budowę nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku badania takiej inwestycji pod względem zgodności z przepisami. Ponadto w ocenie [...]WINB, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Zgłoszenie będące czynnością faktyczno-prawną dokonane w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest jedynie czynnością faktyczną, a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne. W ocenie organu wojewódzkiego, jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego dla tej instytucji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nośnik został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust 2 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązków postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. które zostało odebrane 4 kwietnia 2016 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Organ odwoławczy wskazał, że do akt sprawy nie przedłożono zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opinią techniczna w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że fakt iż postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego nośnika z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przesądza o sposobie ostatecznego rozpatrzenia wniosku o wydanie w/w zaświadczenia. Ponadto odpowiadając na twierdzenia dotyczące czasu wymaganego na uzyskanie kopii mapy do celów projektowych, organ wskazał że Skarżąca spółka dowiedziała się o obowiązku przedłożenia dokumentacji 4 kwietnia 2016 r. a więc w ocenie organu miała wystarczającą ilość czasu na uzyskanie odpowiedniej dokumentacji. Co więcej z akt sprawy nie wynika, aby A. S.A. złożyła odpowiedni wniosek o uzyskanie kopii mapy do celów projektowych. W aktach znajduje się jedynie kopia pisma Urzędu [...] z dnia 22 kwietnia 2016 r., z którego wynika, że Skarżąca spółka zwróciła się wyłącznie z zapytaniem dotyczącym "procedury i niezbędnego czasu na realizację zadań związanych z obsługą zgłaszanych prac geodezyjnych". Przedłożenie samego oświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie może oznaczać konieczności legalizacji spornego nośnika gdyż stanowi ono wyłącznie jeden z wymaganych dokumentów. Organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał, na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę nośnika reklamowego o nr identyfikacyjnym [...], wybudowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...], na terenie Klubu Sportowego "S." przy ul. W. [...] w W., a to w związku z nieprzedłożeniem wszystkich wymaganych dla legalizacji dokumentów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S.A. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z : 1) art. 48 ust 1 w zw. z ust 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że Skarżąca nie złożyła w terminie wszystkich wymaganych dla legalizacji dokumentów; organ I instancji wydał decyzję rozbiórkową [...] maja 2016 r., tj. jeszcze przed upływem terminu do złożenia przez Skarżącą dokumentów do legalizacji reklamy, 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 3) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lica 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postepowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postepowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Skarga została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca w/w decyzję zostały wydane z naruszeniem art. 48 ust 2 i 4 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. nakazującą A. S..A. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 4x8 m (obecny nr ident. [...]) mocowanej do słupa stalowego umieszczonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie wybudowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Klubu Sportowego "S." przy ul. W.[ w W. Zarówno kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jak i wskazanie, że posadowienie nośnika wymagało pozwolenia na budowę ( a nie zgłoszenia) nie budzi wątpliwości. Zasadnie organ powiatowy wydając postanowienie nr [...] nałożył na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego i wyznaczył termin ich wykonania, który uznał za stosowny tj. 60 dni od otrzymania postanowienia przez inwestora. Bezspornie postanowienie zostało doręczone inwestorowi 4 kwietnia 2016 r. co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Od tej daty do upływu terminu w dniu 3 czerwca 2016 r. inwestor miał obowiązek, ale także prawo przedłożenia wymaganych dokumentów. Spełnienie obowiązku, a więc przedłożenie wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i otwiera możliwość dalszego prowadzenia postepowania legalizacyjnego zgodnie z procedurą wynikającą z art. 49 Prawa budowlanego. Termin, o którym mowa w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, a nie terminem prawa materialnego, jest wyznaczany według uznania organu i może być przedłużany na żądanie strony. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty, aby wywiązać się z nałożonych obowiązków. Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie terminu ustawowego do upływu którego inwestor byłby obowiązany złożyć dokumentację. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia terminu organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa lecz z woli organu administracji (wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II OSK 1893/14). W konsekwencji możliwe jest przedłużenie terminu również po jego upływie, gdyż żaden przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, a możliwość taką uzasadnia cel instytucji legalizacji samowoli budowlanej jakim jest stworzenie stronom jak najlepszych warunków do jej legalizacji. Podobnie uznanie przez organ nawet po upływie terminu, że obowiązek został wykonany daje podstawę legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa. Pismem z dnia 30 maja 2016 r. pełnomocnik Skarżącej złożył wniosek o zawieszenie postepowania względnie o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do 31 sierpnia 2016 r. załączając do tego pisma: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlany, zgłoszenie prac geodezyjnych w celu uzyskania map do celów projektowych niezbędnych do przygotowania projektów budowlanych, wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności reklamy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postanowienie nr [...] Prezydenta [...] odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zażalenie do SKO. W tej sytuacji zupełnie nieuprawnionym było wydanie przez organ powiatowy decyzji na podstawie art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego nośnika przed upływem wyznaczonego przez organ terminu na złożenie dokumentów. Decyzja została bowiem wydana [...] maja 2016 r., a termin dla inwestora upływał 3 czerwca 2016 r. Organ nie mógł więc wydać decyzji o nakazie rozbiórki przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu na złożenie dokumentów. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżona decyzję, a także decyzje ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postepowania na podstawie art. 200 tejże ustawy zasadzając tytułem zwrotu wpisu sądowego i kwotę tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.