VII SA/Wa 2128/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]/12 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane" oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia z dnia [...] maja 2012 r. dotyczącego odtworzenia częściowo uszkodzonego w wyniku pożaru stropodachu oraz odtworzenie do poprzedniego stanu uszkodzonych elementów tj: pokrycia ścian, podłóg i stolarki okiennej i drzwiowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działki nr ewid. [...]/120 położonych w miejscowości [...], gmina Jabłonna i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na odbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego uznał, że zakres prac niezbędnych do wykonania, polegających na posadowieniu na pozostałych po spaleniu ścianach całej konstrukcji nowego zadaszenia stanowi odbudowę części budynku. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W związku z powyższym, w ocenie organu, uzasadnionym było wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego gdyż zgłoszenie robót budowlanych związanych z odtworzeniem częściowym uszkodzonego w wyniku pożaru stropodachu, ścian, podłóg oraz stolarki okiennej i drzwiowej wymagają wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]/12, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż zgłoszony zamiar odtworzenia częściowo uszkodzonego w wyniku pożaru stropodachu oraz odtworzenia do poprzedniego stanu uszkodzonych elementów, tj.: pokrycia ścian, podłóg oraz stolarki okiennej i drzwiowej należy zaliczyć do kategorii odbudowy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawowa definicja remontu, odnosząca się do pojęcia "odtworzenie", nie wyklucza zastosowania tego terminu do robót o innym niż remont zakresie. Odtworzenie dotyczyć więc może także robót budowlanych polegających na odbudowie, którego to pojęcia prawo budowlane nie definiuje. Wymienienie w art. 3 pkt 6 ustawy terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem, jednakże oczywistym jest, że nie jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Dlatego też zdaniem organu wojewódzkiego uzupełnienie pokrycia dachowego, które de facto w chwili obecnej nie istnieje, należy potraktować jako odtworzenie części obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez termin "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa budowlanego tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie do niniejszej sprawy, podczas, gdy wykonanie prac remontowych koniecznych w budynku oraz określonych w zgłoszeniu, jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi; 2. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 107 § 1 kpa, poprzez dokonanie dowolnej analizy materiału dowodowego w niniejszej sprawie i poczynienie ustaleń nie wynikających z tego materiału dowodowego, a w szczególności błędne ustalenie, że pokrycie dachowe w chwili obecnej nie istnieje, ze względu na jego spalenie podczas, gdy pokrycie dachowe faktycznie istnieje, a jest jedynie w części nadpalone i z tego względu wymaga wyremontowania; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień do zgłoszenia, a w szczególności przedstawienia rodzaju uszkodzeń w budynku powstałych w wyniku pożaru oraz szczegółowego opisu rodzaju planowanych prac; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez nie dokonanie wizji lokalnej budynku w którym mają być wykonane prace remontowe oraz nie dopuszczenie i nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który dokonałby oceny, czy zakres robót określony w zgłoszeniu należy kwalifikować jako odbudowę czy też stanowią one prace remontowe, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie błędne ustalenie, że zakres prac określonych w zgłoszeniu to odbudowa budynku, a nie remont; 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 kpa, przez organy administracyjne, poprzez pośpieszne wydanie decyzji, przy braku należytego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń w sprawie; 6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8 i 9 kpa, poprzez zaniechanie udzielenia skarżącemu wyjaśnień dotyczących stanu sprawy oraz zaniechanie ustosunkowania się do zapytania skarżącego o ewentualną konieczność doprecyzowania zgłoszenia, lub dostarczenia dodatkowych dokumentów; 7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu S. K. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 8. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 107 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dokonania dokładnej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności nie ustalenie rzeczywistego stanu technicznego elementów budynku, które będą remontowane, rodzaju i charakteru zgłoszonych czynności remontowych, a następnie zaniechanie dokonania subsumcji właściwie ustalonego stanu faktycznego do norm prawnych; 9. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sytuacji, gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów, w szczególności art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne zgłoszenie sprzeciwu przez organ w sprawie przyjęcia zgłoszenia, w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego nie przewidują prawa do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia, a przewidują jedynie tryb zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia. Skarżący podniósł, że zgłoszone roboty budowlane polegają na odtworzeniu częściowo uszkodzonego w wyniku pożaru dachu oraz odtworzenia częściowo uszkodzonych elementów tj. pokrycia ścian, podłóg, stolarki okiennej i drzwiowej. Prace określone w zgłoszeniu jako zmierzające do odtworzenia częściowo uszkodzonych elementów należy zakwalifikować jako remont, a nie jako odbudowę, jak to uczyniły organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie chodzi bowiem o odtworzenie stanu pierwotnego, a nie odbudowę. Charakter planowanych działań nie powoduje, że powstaje znacząca zupełnie nowa substancja budowlana, co jest wymagane dla zakwalifikowania prac budowlanych jako odbudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, a wydane decyzje naruszają prawo. Istota sporu między stronami dotyczy rozumienia wskazanej przez skarżącego inwestycji i zakwalifikowania jej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tak więc organ rozważając, czy zgłoszone roboty wymagają uprzedniego wydania pozwolenia na budowę, dokonuje tego ustalenia w oparciu o opis tych prac, zawarty w zgłoszeniu. Skarżący w zgłoszeniu wskazał, iż dotyczy ono odtworzenia częściowo uszkodzonego w wyniku pożaru stropodachu w oparciu o oryginalny projekt budowlany oraz odtworzenie do poprzedniego stanu uszkodzonych elementów tj: pokrycia ścian, podłóg i stolarki okiennej i drzwiowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działki nr ewid. [...]/120 położonych w miejscowości [...], gmina Jabłonna. W myśl art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem aby można było zakwalifikować roboty budowlane jako remont - roboty te muszą być wykonywane przede wszystkim w istniejącym obiekcie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - Lex nr 194342). Remontem nie jest wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05 - Lex nr 194342 czy wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1546/07 - Lex nr 516082). Za remont zatem nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09 - Lex nr 706012). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11 wskazał, że "1, Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont. 2. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu p.b. oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. 3. Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji." Stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo można uznać, że w wyniku remontu odtwarza się stan pierwotny a nie tworzy nowych elementów. Ustawa - Prawo budowlane remontowi przeciwstawia odbudowę - czyli rozbiórkę istniejącego obiektu lub jego części a następnie zrealizowane takiego samego obiektu a prac tych nie można utożsamiać. Za remont budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w znaczeniu powszechnie stosowanym w zakresie inwestycji należy uważać prace budowlane mające na celu utrzymanie lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego we właściwym stanie, przywrócenie jego pierwotnej zdolności użytkowej, którą utracił w wyniku upływu czasu, eksploatacji czy zdarzeń nadzwyczajnych wraz z wymianą dotychczas użytkowanych zużytych lub zniszczonych składników ich wyposażenia technicznego. W świetle tych rozważań należy uznać, że przy opisanym w zgłoszeniu zakresie prac budowlanych organy nie prawidłowo uznały, że zgłoszony zakres robót budowlanych przekracza pojęcie remontu, którego przeprowadzenie możliwe jest na podstawie zgłoszenia, natomiast podpada pod pojęcie odbudowy, wymagającej pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że za odbudowę organy uznały wyłącznie prace związane z naprawą dachu. Warto w związku z tym wskazać, że zgłoszenie dokonane przez skarżącego dotyczyło robót budowlanych polegających na odtworzeniu częściowo uszkodzonego dachu w oparciu o oryginalny zatwierdzony projekt budowlany. Dokonane zgłoszenie jak również przeprowadzone przez organ oględziny wskazują na konieczność wymiany niektórych elementów więźby dachowej oraz pokrycia. Podkreślić należy, iż organ I instancji wydając decyzję o sprzeciwie dysponował jedynie materiałami przedstawionymi przez skarżącego. Materiały te ewidentnie wskazywały na konieczność wymiany jedynie części dachu. Niezależnie od tego z przeprowadzonych już po decyzji Starosty [...] oględzin wynika również, że dach nie jest uszkodzony w całości. W świetle tych okoliczności za niemające oparcia w materiale dowodowym należy uznać stanowisko organów o konieczności odbudowy całego dachu. W tej sytuacji należy podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania prowadzące do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Niezależnie od tego w ocenie Sądu zakres zgłoszonych prac polega na wymianie poszczególnych elementów dachu, uszkodzonych w wyniku pożaru i zastąpienie ich nowymi. Prace te nie muszą sprowadzać się do rozebrania całej konstrukcji dachu i odtworzeniu go na nowo lecz mogą być wykonane poprzez uzupełnienie zniszczonej części dachu. Zakres koniecznych do wykonania prac nie stworzy nowej substancji budowlanej. Dodatkowo należy stwierdzić, że w sytuacji częściowego odtwarzania stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany brak jest racjonalnych argumentów aby wymagać przeprowadzenia ponownie całej procedury uzyskiwania pozwolenia budowlanego dla inwestycji będącej już raz przedmiotem oceny organów architektoniczno - budowlanych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłową subsumcję stanu faktycznego do normy prawnej określonej w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych wobec decyzji organu I instancji a dotyczących naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający podziela zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że Inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie Prawo budowlane, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044, wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, publ. w ONSAiWSA 2011/2/26, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, niepubl.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy. Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).