VII SA/Wa 214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ( dalej: "organ odwoławczy", "SKO", Kolegium"), decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu odwołania [...] ( dalej: "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] ( dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2021 r. znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr identyfikacyjnym [...] o wysokości 7,5 m w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 6x3 mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu na działce ew. nr [...] z obrębu [...] na terenie Dzielnicy [...] w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). SKO wyjaśniło, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określa warunki, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego". Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Kolegium przypomniało, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym oprócz nośnika reklamowego objętego postępowaniem znajdują się nośniki reklamowe, przy czym tylko jeden został posadowiony legalnie. Kolegium oceniło, że niezależnie od kwestii istnienia lub nieistnienia w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji, legalnie posadowionej, podobnej infrastruktury reklamowej, to w czysto hipotetycznym, wyjściowym ujęciu, infrastrukturę tę można postrzegać jako potencjalny element uzupełniający zabudowę na terenach o funkcji usługowej, czy też mieszkaniowej. Zbyt daleko idącym byłoby zatem generalne przyjmowanie, że co do zasady inwestycja polegająca na wybudowaniu urządzenia reklamowego zawsze fundamentalnie kłóci się z ww. funkcją usługową czy mieszkaniową, z czym wiązałoby się automatyczne wykluczenie dopuszczalności ustalenia dla tego rodzaju inwestycji warunków zabudowy na terenie, na którym ww. funkcje zabudowy występują. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że na gruncie konkretnej sprawy za niedopuszczalnością lokalizowania urządzeń reklamowych na obszarze o funkcji usługowej czy mieszkaniowej mogą przemawiać konkretne wymogi ładu przestrzennego. W takiej sytuacji realizacja inwestycji byłaby nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. Stan taki w ocenie SKO, ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z analizy urbanistycznej, w przedmiotowym obszarze znajdują się liczne reklamy. Umiejscowienie kolejnego nośnika reklamowego pogłębi w tym zakresie chaos panujący w przestrzeni publicznej. Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności przemawiają za uznaniem, że planowana inwestycja nie spełnia, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymagań dobrego sąsiedztwa. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie otrzymała koniecznego pozytywnego uzgodnienia od zarządcy drogi publicznej ulicy, do której to drogi teren inwestycji przylega, wskazując na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 28 lipca 2021 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jednostka organizacyjna Miasta, za pomocą której Prezydent wykonuje funkcję zarządcy ww. drogi, wskazała, że niemożność pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji wynika ze znacznego nagromadzenia reklam w otoczeniu wnioskowej inwestycji, szczegółowo wyjaśniając płynące stąd zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (dekoncentracja kierowców). W związku z powyższym organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji organu I instancji. Odnosząc się do negatywnego uzgodnienia oraz wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo, organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, stwarza zagrożenie w ruchu drogowym powodując dekoncentrację kierowców i pieszych. Kolegium wskazało również, że zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku. Skargę na powyższą decyzję SKO, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] (dalej: "skarżący") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych; 2. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy, na skutek błędnego uznania, że nie jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa; 3. przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego; 4. przepisu § 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, w sytuacji w której organ z uwagi na różnorodność obiektów występujących na tym terenie powinien odstąpić od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości oraz wysokości; 5. przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisem art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez oparcie wydanej decyzji o opinię zarządcy drogi, której zakres wybiega poza kompetencje tego organu, a w samej opinii brak wskazania wyraźnego uregulowania prawnego z którym sprzeczna miałaby być inwestycja objęta wnioskiem; 6. przepisów art. 7, art. 8, art. 10, ark. 77, art. 80 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania Obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie i wydanie decyzji mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz 17 złotych tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżący podniósł, że w jego ocenie ani organ I instancji ani organ II instancji w przedmiotowej sprawie nie miały podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wskazał, że aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie przez inwestycję kilku warunków. Jednym z nich jest spełnienie wymagań tzw. dobrego sąsiedztwa. Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści przepisu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei z przepisu art. 61 ust. 2 Ustawy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z treścią przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie skarżącego organ powinien w tym przypadku - z uwagi na charakter inwestycji - znacznie powiększyć ponad minimalne wymogi obszar analizowany. W ocenie skarżącego organ w zakresie szerokości elewacji frontowej i górnej krawędzi frontowej elewacji, z uwagi na różnorodności obiektów występujących na terenie analizowanym, winien odstąpić od wyliczenia średniej. Skarżący powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...], wskazał, że organ ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że przy tak wielkiej różnorodności obiektów występujących w różnym kontekście urbanistycznym wyliczona średnia, stanowi jedynie pewną wartość matematyczną i nawiązanie do niej byłoby błędem w kształtowaniu przestrzennym danego fragmentu miasta. W świetle powyższego, z uwagi na fakt, że gabaryty nośnika reklamowego objętego postępowaniem mieszczą się w wielkościach legalnych nośników znajdujących się w obszarze analizowanym, spełnione są pozostałe wymogi do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i brak było podstaw do odmowy jej wydania. Ponadto zdaniem skarżącego, nie wystarczy w motywach odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazanie, że sąsiednia zabudowa nie pozwala na ustalenie wnioskowanej funkcji zabudowy. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie chodzi o kontynuację dominującej funkcji terenu, lecz uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wynika z tego, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem organu, jakoby negatywna opinia zarządcy drogi, mogła stanowić podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego zakres opinii zarządcy drogi wykracza poza jego zakres kompetencji wynikający z przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w samej opinii zarządcy drogi, brak jest wskazania wyraźnego uregulowania prawnego z którym sprzeczna miałaby być inwestycja objęta wnioskiem. W ocenie skarżącego, brak jest takiego przepisu. Zdaniem skarżącego, opisane wyżej działanie organów administracji niezgodne jest z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowym postępowaniu organ wydał jednak decyzję w sposób całkowicie dowolny i nie mający poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na obowiązujących przepisach. Skarżone rozstrzygnięcie ma zdaniem skarżącego cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja nie spełnia żadnego z wymogów określonych w ww. przepisie. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego nie uznał za istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności przedstawione przez skarżącą w treści odwołania, ani które fakty uznał za udowodnione lub nieudowodnione i w oparciu o jakie dowody. Zdaniem skarżącego, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest niezgodna z dyrektywą objętą przepisem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym treści uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że odpowiada ona prawu. Kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia [...] listopada 2021 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr identyfikacyjnym [...] o wysokości 7,5 m w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 6x3 mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu na działce ew. nr [...] z [...] na terenie Dzielnicy [...] w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie tylko jednego z powyższych warunków, wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., art. 59 u.p.z.p., a także § 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powodem wydania negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, było niespełnienie przez skarżącego wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Niniejsza sprawa dotyczy nośnika reklamowego o nr identyfikacyjnym [...] o wysokości 7,5 m w postaci podświetlanej od góry lampami na wysięgnikach tablicy reklamowej o wymiarach 6x3 mocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie betonowym ustawionym na powierzchni gruntu na działce Ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]na terenie Dzielnicy [...] zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. W odniesieniu do przedmiotowego nośnika, prowadzone było postępowanie legalizacyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] ([...]). Postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2020r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w PINB [...], decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Według danych z ewidencji gruntów działka ew. nr [...] o powierzchni 1093 m3, stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz osób fizycznych. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowy nośnik położony jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasły ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 15 z dnia 15 października 1992r., poz. 184) w granicach którego znajduje się ww. działka. Wbrew zarzutom skargi, w odniesieniu do przedmiotowego nośnika, nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., co skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie"). Przepis § 3 Rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. W celu dokonania ustaleń faktycznych, prawidłowo wyznaczono Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 Rozporządzenia i dokonano jego analizy. Wskazać w tym miejscu należy, że skarżący zarzucając organom wyznaczenie zbyt małego obszaru, nie wskazał na czym opiera swoją ocenę i nie odniósł jej w do realiów rozpoznawanej sprawy. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że gabaryty spornego nośnika, mieszczą się w wielkościach legalnych nośników znajdujących się w obszarze analizowanym i tym samym spełnione zostały wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w sąsiedztwie nieruchomości znajdują się nośniki reklamowe, jednakże zrealizowane w ramach samowoli budowlanych. Z uwagi na to, że większość tych nośników należy do skarżącego, organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika spółki pismem z dnia 24 maja 2021r. z prośbą o informację na podstawie jakich dokumentów nośniki te zostały posadowione oraz o przesłanie kserokopii tych dokumentów. Pismo zostało podjęte w dniu 28 maja 2021r. i do dnia wydania decyzji przez organ i instancji, skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Nie wykazał więc legalności tych nośników. Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do zgodności rozstrzygnięć organów z zasadą dobrego sąsiedztwa, podkreślić należy, że sporną inwestycję stanowi nośnik reklamowy, a zatem tylko inne nośniki reklamowe mogą stanowić do niego odniesienie. Jak wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym aż 9 na 10 nośników reklamowych oznaczonych literami od "a" do "j", zrealizowanych jest bez wymaganych prawem dokumentów lub powinny być zdemontowane. Dlatego zdaniem Sądu, nie mogą być one uznane za podstawę do ustalenia warunków zabudowy zarówno ze względu na formę jak i gabaryty oraz kontynuację funkcji. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1/11, LEX nr 1107605, zgodnie z którym przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy zdaniem Sądu niewątpliwie jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu wskazanego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Podobne stanowisko, wyrażone zostało również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 48/20, LEX nr 3009570 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 796/17, LEX nr 2441203. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że sporna inwestycja nie daje się również pogodzić z dotychczasową funkcją terenu. Należy zgodzić się z organem I instancji, że nośnik z uwagi na jego gabaryty (wysokość reklamy 7,5 m, wielkość ekranu 3 x 6 m) oraz formę architektoniczną, stanowi dominantę niedopasowaną do otaczającej ją przestrzeni i stwarzającą zagrożenie dla ruchu drogowego na drodze publicznej krajowej ul. [...] oraz nie wkomponowuje się w istniejący stan zagospodarowania. Tym samym sporna inwestycja nie jest dostosowana do cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy obszaru wynika, że teren, na którym usytuowana jest reklama, znajduje się na obszarze zabudowanym o intensywnym ruchu drogowym, którego ład przestrzenny został zdegradowany poprzez usytuowanie urządzeń reklamowych rozmieszczonych niezgodnie z prawem. Wnioskowana inwestycja nie stanowi zatem kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, nośnik objęty wnioskiem przesłania pas zieleni wzdłuż ulicy [...] i doprowadza do degradacji przestrzeni publicznej w tym do "dysonansu przestrzennego". Jest zupełnie oderwany od funkcji otaczającej go zabudowy i w żaden sposób nie wspomaga funkcji mieszkaniowej budynków wielorodzinnych. Nie można także zgodzić się ze skarżącym, że naruszone zostały przepisy § 6 i 7 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji w sytuacji w której organ z uwagi na różnorodność obiektów występujących na tym terenie, powinien odstąpić od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości oraz wysokości. Organ bowiem nie wyznaczał szerokości elewacji frontowej ani wysokości górnej krawędzi elewacji ponieważ nośnik cech takich nie posiada. Odnosząc się do podnoszonej w skardze negatywnej opinii zarządcy drogi, która w ocenie skarżącego nie mogła stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia, wskazać należy, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakładają obowiązek dokonania uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie działka, na której istnieje nośnik reklamowy, znajduje się bezpośrednio w sąsiedztwie pasa drogowego ul. [...], zaś w toku postępowania administracyjnego dokonano wynikającego z przytoczonego przepisu uzgodnienia. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r., Zarządca drogi krajowej ul. [...] - Zarząd Dróg Miejskich, nie uzgodnił omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Zatem jednostka organizacyjna Miasta, za pomocą której Prezydent wykonuje funkcję zarządcy w/w drogi, wskazała w ramach swoich kompetencji na niemożność pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na znaczne nagromadzenie reklam w jej otoczeniu oraz szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko wskazując na wynikające z usytuowania nośnika zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że w zakresie uzgodnień z zarządcą drogi, dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o prymacie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy ( wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, LEX nr 1120669, wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529), co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170, które Sąd orzekający w sprawie podziela, zgodnie z którym " nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym, zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia". Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, że organ w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ zebrał a następnie ocenił materiał dowodowy zaś jego argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest w ocenie Sądu przekonująca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.