VII SA/Wa 2177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Organ podał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki, położonej w [...], przy ulicy [...], ażurowymi płytami betonowymi, o wymiarze 40 cm x 50 cm - wpłynęło do Prezydenta Miasta [...] w dniu 26 października 2006r. W związku z czym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r, Nr [...], organ nałożył na inwestora – B. D. - obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o przedłożenie dowodu, w postaci decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzającego, że wskazana w zgłoszeniu nieruchomość jest działką budowlaną. Jednocześnie organ wskazał termin wykonania ww. obowiązku, do dnia 20 listopada 2006r. (10 dni). Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 16 listopada 2006r., (z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni), który w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, w związku z czym, decyzją z dnia [...] listopada 2006r., nr [...], Prezydent Miasta [...], w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zgłosił sprzeciw wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 26 października 2006 r. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. D., wnosząc do Wojewody [...] odwołanie, który w wyniku jego rozpatrzenia wydał weryfikowaną w trybie nadzorczym decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r, nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w całości i umarzającą postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie wnoszące sprzeciw wydane zostało z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem pomiędzy datą wpływu zgłoszenia do organu I instancji, a doręczeniem decyzji wnoszącej sprzeciw upłynęło 40 dni. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu, i po dokonaniu oceny tej decyzji stwierdził, że jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, na czym polega instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięcia administracyjnego oraz że jako organ kasacyjny, nie orzeka, co do istoty sprawy, lecz w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje rozstrzygnięcie jedynie pod kątem jego legalności, w dacie jego wydania. Podkreślił, że jedną z przesłanek jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a decyzja nim dotknięta w sposób oczywisty narusza przepisy prawa, a skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewykonanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie w stosunku do zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo (por. wyrok z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 956/2005; wyrok z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 593/05; wyrok z dnia 5 czerwca 2003r., SA/Sz 1989/2001; wyrok z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00; wyrok z dnia 17 maja I999 r., IV SA 747/97), i doktrynę (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 226; J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 379) organ wskazał, że w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, termin 30 dni, na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w ort. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, biegnie, po uzupełnieniu zgłoszenia, w wyznaczonym terminie lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia tych braków. Jak zauważył NSA, termin 30 dni, liczony jest od dnia doręczenia zgłoszenia, które nie zawiera braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06; wyrok NSA OZ w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2003 r., SA/Sz 1989/2003). Organ stwierdził, że wbrew stanowisku organu wojewódzkiego Prezydent Miasta [...]zachował termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z nieuzupełnieniem braków, o których mowa w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], organ I instancji był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu do dnia 20 grudnia 2000 r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...], doręczona została inwestorowi w dniu 5 grudnia 2006 r., a więc z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Tym samym, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], nie odpowiada prawu - jako wydane z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Co do przesłanki skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia organ wskazał, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, akceptowałoby działania organów administracji sprzeczne z prawem, co pozostawałoby w opozycji do podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady praworządności art. 6 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia . lutego 2010 r. złożyła B. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazała, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 8 lutego 2010 r. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Skutkiem wydania przez właściwy organ postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jest przerwanie biegu 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a co za tym idzie, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia tych braków (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009r. II OSK 574/08; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 956/2005; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 593/05: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2008 ., II SA/Bk 512/08). Jak bowiem zauważył NSA termin 30 dni liczony jest od dnia doręczenia zgłoszenia, które nie zawiera braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06; wyrok NSA OZ w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2003 r., SA/Sz 1989/2003). Stanowisko Wojewody [...], w myśl którego rozstrzygnięcie wnoszące sprzeciw wydane zostało z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż pomiędzy datą wpływu zgłoszenia do organu I instancji, a doręczeniem decyzji wnoszącej sprzeciw upłynęło 40 dni, w sposób rażący narusza art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organ stwierdził zatem, iż jest on niezasadny. Analogicznie, za bezzasadny uznał zarzut naruszenia w przez Prezydenta Miasta [...] art. 8 K.p.a. i wskazał, że bez znaczenia pozostaje również okoliczność nieodnalezienia przez wnioskodawczynię na stronie internetowej określonego aktu prawnego. Jednocześnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr 5/2007, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wskazał, że powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.), zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.). Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie konstytucyjnego prawa własności, obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 8; powoływanie się organów na nieobowiązujący przepis przy nakładaniu obowiązków. Wskazała, że w 2006 r. kupiła działkę, w drodze przetargu od Gminy Miejskiej [...], która posiada dokument, z którego wynika jaka jest to działka. Niezasadne jest zatem żądanie takiego dokumentu. Ponadto działania organów nie budzą zaufania, jeżeli po dokonaniu zgłoszenia, inwestor, oczekując na upływ 30-dniowego terminu, niemalże w przeddzień upływu tego terminu otrzymuje wezwanie do uzupełnienia braków. W ocenie skarżącej wszystkie zarzuty organów są bezpodstawne, a stan faktyczny nie był analizowany pod względem zgodności z prawem. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w miejsce skarżącej B. D. – K. D. w charakterze skarżącego, z uwagi na fakt dokonania na jego rzecz darowizny działki nr [...] objętej przedmiotowym postępowaniem. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że badana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, uznając, że rozstrzygnięcie wnoszące sprzeciw wydane zostało z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem pomiędzy datą wpływu zgłoszenia do organu I instancji, a doręczeniem decyzji wnoszącej sprzeciw upłynęło 40 dni. Jak wynika z akt sprawy w dniu 26 października 2006 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie dowodu, że działka jest działką budowlaną, zakreślając termin do dnia 20 listopada 2006 r. Przedmiotowe postanowienie doręczono skutecznie w dniu 16 listopada 2006 r. o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Pomimo upływu zakreślonego terminu inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Wobec powyższego Prezydent Miasta [...]i decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 5 grudnia 2006 r. Powyższe okoliczności są w rozpatrywanej sprawie bezsporne. Wskazać należy, że zgodnie z powołanym art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W rozpatrywanej sprawie wobec nieuzupełnienia braków zgłoszenia przez inwestora, organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Trzydziestodniowy termin, jest terminem prawa materialnego, którego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Terminy prawa materialnego są terminami zawitymi, a co za tym idzie nie mogą być przedłużane, ani nie podlegają przywróceniu. Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości do przerwania biegu tego terminu. W dotychczasowym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa, zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi, bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 17.05.1999 r., IV SA 747/97; wyrok NSA z 6.12.2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004 nr 2, poz. 49; wyrok NSA z 25.07.2006 r, II OSK 956/05, ONSAiWSA 2007 nr 1, poz. 12; wyrok NSA z 12.12.2006 r., II OSK 79/06 oraz wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, nr 2, poz. 15 z glosą aprobującą J. Borkowskiego). Po tym terminie jednak w ciągu trzydziestu dni organ winien wydać decyzję o sprzeciwie albo nie wydając decyzji w tym terminie milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 207/08). Odnosząc się do kwestii zachowania wymienionego powyżej 30 - dniowego terminu na skuteczne wniesienie sprzeciwu, dla zbadania czy termin ten został zachowany trzeba w pierwszej kolejności określić początek biegu tego terminu. Jako początkowy dzień biegu 30- dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. W przypadku jednak nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia - dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia tego wniosku. Uwzględniając powyższe uwagi, trzeba stwierdzić, iż jeżeli organ wyznaczył termin na uzupełnianie braków zgłoszenia do dnia 20 listopada 2006 r., to doręczając inwestorowi decyzję z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] o sprzeciwie w dniu 5 grudnia 2006 r., organ pierwszoinstancyjny nie uchybił 30- dniowemu terminowi z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż termin ten upływał w dniu 20 grudnia 2000 r. Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przysłał, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.