VII SA/Wa 2196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi W. P. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących W. P. i J. P. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. P. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu publicznego. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2016 r. W. i J. P. (dalej: skarżący, inwestorzy) złożyli do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. (działka nr ewid. [...], obręb [...] Z.) na działkę nr ewid. [...]. Do wniosku inwestorzy dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisane przez osobę sporządzającą projekt i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego, oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kopię decyzji Burmistrza Z. znak: [...] z [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. znak: [...] z [...] grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Burmistrza Z.. Pismem z [...] maja 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie do 3 czerwca 2016 r. braków formalnych wniosku przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez każdego z inwestorów. W dniu [...] maja 2016 r. inwestorzy złożyli prawidłowe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ponownie kopie: decyzji Burmistrza Z. znak: [...] z [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. znak: [...] z [...] grudnia 2015 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Burmistrza Z.. Decyzją znak [...] z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, zwana dalej: p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na działkę nr ewid. [...], obręb nr [...] Z. z drogi krajowej Nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], obręb nr [...] Z.. Podstawę negatywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że skarżący nie uzupełnili braku wniosku, polegającego na złożeniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu I instancji, konieczność złożenia ww. decyzji wynika z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Złożone na tę okoliczność przez inwestorów dokumenty (decyzja umarzająca postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i decyzja utrzymująca ją w mocy) nie spełniają powyższego ustawowego wymogu, gdyż nie rozstrzygają o możliwości realizacji ww. inwestycji. Brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu (i jego uzupełnieniu) złożonym na powołaną decyzję inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, iż wydane w przedmiocie warunków zabudowy decyzje pozostają w obrocie prawnym, nie zachodzi zatem obowiązek dostarczenia decyzji żądanej przez organ I instancji. Podali także, że według art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod warunkiem, że jest ona wymagana. Skoro organy właściwe do wydania takiej decyzji uznały, że decyzja taka nie jest wymagana, to Wojewoda przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji był tym stanowiskiem organów związany i nie był uprawniony do oceny, że złożone w sprawie dokumenty nie spełniały warunków z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Decyzją znak [...] z [...] lipca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, GINB podał, iż rację ma organ I instancji, że inwestycja polegająca na budowie zjazdu wymaga, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, zwana dalej: u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Jednak brak było w omawianej sprawie podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem wniosek o pozwolenie na budowę obarczony był brakiem formalnym. Podał, iż według regulacji art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zjazdu, bowiem decyzją taką nie jest z całą pewnością ww. decyzja Burmistrza Z. znak: [...] z [...] października 2015 r. Zdaniem GINB, organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie wezwał inwestora do usunięcia określonych braków w trybie art. 64 ust. 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast GINB nie jest uprawniony do uzupełnienia braków formalnych postępowania organu I instancji, ponieważ nie ma możliwości pozostawienia bez rozpoznania podania już rozpatrzonego przez ten organ. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, koniecznym jest uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania GINB porównał uwarunkowania i funkcje decyzji ustalającej lokalizację zjazdu i decyzji ustalającej warunki zabudowy, po czym wywiódł, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych. Natomiast decyzja o lokalizacji zjazdu (zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., zwana dalej: u.d.p.) określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Zatem, składając wniosek o pozwolenie na budowę zjazdu inwestor winien legitymować się zarówno decyzją ustalającą lokalizację zjazdu (określającą wymogi techniczne dla zjazdu i uwzględniającą względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym), jak i decyzją ustalającą warunki zabudowy (uwzględniającą przede wszystkim względy ładu przestrzennego, interesy osób trzecich, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej). W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie GINB na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.) do wydania w terminie 30 dni decyzji, wskazując jednocześnie sposób rozstrzygnięcia sprawy, polegający na uwzględnieniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody poprzez uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na działkę nr ewid. [...] z drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie 2. uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zobowiązanie Wojewody na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni decyzji, wskazując jednocześnie sposób rozstrzygnięcia sprawy, polegający na zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na działkę nr ewid. [...] z drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 29 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na sformułowaniu wadliwego poglądu prawnego, jakoby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej wymagała decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zjazdu, choć przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi przepis szczególny w odniesieniu do przepisów u.p.z.p.; 2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przyjęcie, że wniosek skarżących o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zawiera braki formalne, które nie zostały uzupełnione, co skutkować miało koniecznością pozostawienia wniosku bez rozpoznania, choć wniosek spełniał wszystkie wymagania formalne, w tym do wniosku załączono decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr [...] z [...] grudnia 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu, a tym samym nie było podstaw ani do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ani do wydania decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podali, że budowa zjazdu z drogi krajowej wymaga decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b.). Jednocześnie przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. wskazuje, iż budowa zjazdu z drogi publicznej możliwa jest po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. W przypadku drogi krajowej nr [...] zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzję taką skarżący uzyskali; jest to decyzja z [...] grudnia 2013 r. ([...]). Zdaniem skarżących, orzekające w sprawie organy niewłaściwie uznały, iż obok decyzji lokalizacyjnej obowiązani są przedłożyć dodatkowo decyzję o warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu. GINB błędnie stwierdził, że inwestor występujący o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej winien legitymować się zarówno decyzją o lokalizacji tego zjazdu wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wskazali w tym zakresie, że art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. wymaga przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 64 u.p.z.p. W treści tej decyzji wskazuje się rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności wymienione w tym przepisie elementy. Zakres decyzji o lokalizacji zjazdu w istocie jest tożsamy z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem zgodnie art. 29 ust. 3 u.d.p., w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu ustala się miejsce lokalizacji zjazdu oraz jego parametry techniczne. Przepis art. 29 ust. 1 u.sd.p. jest przepisem szczególnym wobec przepisów u.p.z.p., co oznacza, iż w przypadku budowy zjazdu z drogi publicznej decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest konieczna, bowiem "zastępuje" ją decyzja o lokalizacji zjazdu. Tak też uznał Burmistrz Miasta Z., umarzając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zjazdu z drogi nr [...]. Tożsamy pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z [...] grudnia 2015 r. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący podali, iż w niniejszej sprawie, jako inwestorzy zamierzający budować zjazd z drogi publicznej, do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę nie są obowiązani przedkładać decyzji o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej określa wystarczająco decyzja o lokalizacji zjazdu, wydana na podstawie art. 29 u.d.p. Decyzja ta przesądza zarówno o możliwości lokalizacji zjazdu w określonym miejscu, jak też określa jego parametry techniczne. Wywiedli, iż w przypadku zjazdów z dróg publicznych, ustawodawca rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawił, na mocy art. 29 u.d.p., zarządcy drogi, nie zaś organowi uprawnionemu do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowe było zatem stanowisko organu I instancji, który wzywał skarżących do uzupełnienia wniosku o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organ powinien był uwzględnić wniosek skarżących i wobec braku jakichkolwiek innych przeszkód, zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Nieprawidłowe było także ustalenie organu odwoławczego dotyczące konieczności uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji GINB wadliwie uchylił decyzję Wojewody przyjmując, że wobec nieprzedłożenia przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy, wniosek skarżących powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie zachodziła bowiem konieczność pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżących, skoro skarżący nie mieli obowiązku przedkładania decyzji o warunkach zabudowy, by uzyskać pozwolenie na budowę. Decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem organ I instancji przyjął niezasadnie, iż dla rozpoznania wniosku skarżących niezbędna jest decyzja o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy powinien zatem sprawę rozpoznać merytoryczne, to jest dokonać oceny złożonego przez inwestorów projektu budowlanego i uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, zatwierdzając projekt i udzielając pozwolenia na budowę. Nie zachodziła bowiem konieczność uzupełnienia wniosku lub zgromadzenia dodatkowej dokumentacji, stąd też nie było przeszkód do uwzględnienia odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie ma potrzeby uzupełniającego przeprowadzania postępowania dowodowego, skoro wniosek - po uzupełnieniu go o oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jest kompletny. Ocenili, iż GINB błędnie przyjął, iż w sprawie przed organem I instancji zachodziła konieczność pozostawienia wniosku skarżących bez rozpoznania, a tym samym w postępowaniu odwoławczym nie ma możliwości rozpoznania sprawy co do istoty. Co więcej, nawet gdyby pogląd GINB o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania był zasadny, to nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazaniu sprawy do rozpoznania. Decyzja taka może zostać wydana tylko wówczas, gdy decyzja w I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził, że nie ma potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości, lecz jedynie ze względu na rzekomy brak formalny, należy wniosek pozostawić bez rozpoznania. Skoro nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, to niedopuszczalne było również przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna GINB z [...] lipca 2016 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ drugiej instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Oceniając przedmiotową sprawę w tak określonym zakresie Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Wojewody została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie zaś z naruszeniem przepisów proceduralnych. Ponadto nie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy (po złożeniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez każdego z inwestorów) był kompletny do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie ustalił, iż z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu materiał dowodowy był niekompletny, więc należało zastosować art. 64 ust. 2 k.p.a. i pozostawić wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego bez rozpoznania. W tym zakresie organ odwoławczy nie zauważył, że Wojewoda w dniu [...] maja 2016 r. wydał postanowienie o uzupełnieniu braków formalnych złożonego wniosku w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. Z treści tego przepisu wynika, że nieuzupełnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę o brakujący dokument spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W razie stwierdzenia naruszeń na etapie badania formalnego wniosku złożonego na podstawie art. 35 ust. 1 p.b., właściwy jest tryb wezwania do uzupełnienia braków z art. 35 ust. 3 p.b., a nie wskazany przez organ odwoławczy art. 64 ust. 1 k.p.a. Niemniej w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie miał podstaw do negatywnej oceny wniosku z tego powodu, że skarżący nie złożyli wymaganej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Wobec charakteru inwestycji (budowa zjazdu z drogi krajowej) istotnym dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę było ustalenie, czy inwestor uzyskał pozytywną decyzję o lokalizacji zjazdu. Natomiast brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowił o niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę (jakkolwiek zagadnienie to było przedmiotem sporu pomiędzy inwestorem i organami orzekającymi w sprawie). Kwestia ta uregulowana jest w u.p.z.p. i u.d.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 29 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, wydaje się na czas nieokreślony, a w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, zaś w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu, dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, jak również uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). Rację mają organy, że inna jest podstawa prawna decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu i decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Co do zasady, inna jest także treść i cel tych decyzji. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, zaś podstawowym kryterium wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie jest sporne, że w przepisie art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. ustawodawca wprost wskazuje na decyzję o warunkach zabudowy, a nie decyzję o ustaleniu lokalizacji zjazdu, jako koniecznym załączniku do wniosku o pozwolenie na budowę i jednocześnie rozstrzygnięciu, z którym właściwy organ winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego. Organy obu instancji pominęły jednak istotną okoliczność, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym do przepisów u.p.z.p. w zakresie ustalania warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej. Potwierdza to art. 29 ust. 3 u.d.p., który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu, aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Prowadzi to do wniosku, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. ma budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, która de facto dotyczyłaby tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. wyroki: NSA z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, publ. ONSAiWSA 2010/3/49, NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 915/11, publ. cbosa, NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2463/15, publ. cbosa, WSA w Krakowie z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/12, publ. LEX nr 1274549, WSA w Łodzi z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 768/11, LEX nr 1299573, WSA w Szczecinie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 627/14, publ. cbosa, WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/14, publ. cbosa, WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 112/14, publ. cbosa ). W tym stanie sprawy Sąd za uzasadnione uznał podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd orzekł o zasądzeniu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi (punkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpozna wniosek skarżących o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na podstawie złożonych dokumentów, przy uznaniu, że wniosek ten, uzupełniony dokumentami złożonymi przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r., był kompletny. Jednocześnie Wojewoda będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej wykładni Sądu w zakresie braku podstaw prawnych do żądania w tym wypadku od skarżących decyzji o warunkach zabudowy.