VII SA/Wa 2256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "Kpa") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), po rozpatrzeniu odwołania K. K. i B. K. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującym się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w .., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po analizie złożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, organ I instancji nałożył na wnioskodawców tj. K. i B. K. obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez przedłożenie: uzgodnienia w sprawie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego; zaprojektowania miejsca parkingowego spełniającego warunki "swobodnej wegetacji" określonego w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.); przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...] na budowę w/w inwestycji. Z uwagi na niewypełnienie tych obowiązków organ I instancji nie uwzględnił wniosku inwestorów i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w ocenie Wojewody [...], rozpatrującego odwołanie od powyższej decyzji, nałożenie na inwestorów obowiązku dostarczenia uzgodnienia w sprawie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie włączenia do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą z zarządcą drogi publicznej ulicy Al. [...] było niezasadne. Uzgodnienie inwestycji budowlanej przez zarządcę drogi w trybie określonym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych następuje tylko wówczas, gdy przedmiotowa działka budowlana znajduje się w pasie terenu przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę dróg. Natomiast we wniosku i części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wskazano obsługę komunikacyjną z Alei [...] –z dodatkowo projektowanego zjazdu (...)". Odnosząc się do nałożonego na inwestorów obowiązku "zaprojektowania miejsca parkingowego spełniającego warunki "swobodnej wegetacji" określonego w rozporządzeniu" organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. W ocenie Wojewody [...] choć obowiązujące przepisy prawa nie precyzują technicznych sposobów stabilizowania nawierzchni gruntowej, trudno za taką uznać nawierzchnię naturalnie utwardzoną, tzw. "klepisko". Niezrozumiałym było zobowiązanie Inwestorów do zaprojektowania miejsca postojowego spełniającego warunki "swobodnej wegetacji" w celu wliczenia 50 % powierzchni miejsca postojowego do powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Wojewody organ I instancji całkowicie pominął wskazaną w § 7 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] symbolem [...] oraz południową i północną stronę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. .. (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.), definicję zgodnie z którą przez powierzchnię biologicznie czynną rozumie się część działki budowlanej na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, nie stanowiąca nawierzchni dojazdów i dojść pieszych, pokryta roślinnością. Kwestia ewentualnego zaliczenia powierzchni zaprojektowanych miejsc postojowych do powierzchni biologicznie czynnej winna być przeanalizowana i oceniona w kontekście przetoczonej definicji powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia zaprojektowanych miejsc postojowych (ustabilizowanych geokratką - zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika inwestorów zawartym w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r.) w ogóle nie powinna być uwzględniona przy wyliczaniu powierzchni biologicznie czynnej. Ustosunkowując się do nałożonego na inwestorów obowiązku przedłożenia "zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...] na budowę inwestycji organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, kiedy nieruchomość stanowi współwłasność, z wnioskiem o zgodę na realizację inwestycji wystąpić muszą wszyscy współwłaściciele lub wnioskodawca musi przedstawić oświadczenia o wyrażeniu zgody pozostałych współwłaścicieli na wykorzystanie nieruchomości pod budowę przedmiotowego obiektu, jako iż budowa obiektu na nieruchomości stanowiącej współwłasność wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji zasadnie ocenił przełożoną przy piśmie z dnia 24 maja 2021 r. przez pełnomocnika inwestorów "kopię zgody notarialnej współwłaścicieli", jako nieaktualną i niedotyczącą przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na to, że inwestor nie wypełnił w całości nałożonych na niego obowiązków tj. nie przedłożył wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...] na budowę przedmiotowej inwestycji Wojewoda uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. K. i B. K. podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy oraz uznanie, iż skarżący nie spełnili wszystkich obowiązków wynikających z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika co innego. 2) art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie wnioskodawców za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu Skarżący podali, że ustawodawca zniósł w Prawie budowlanym w art. 34 ust.3 pkt 3 obowiązek posiadania uzgodnień z zarządcą drogi gminnej i powiatowej, pozostawiając ten wymóg - stosownie do potrzeb - jedynie w przypadku dróg krajowych i wojewódzkich, tym bardziej żądanie przedłożenia uzgodnienia z zarządcą drogi w sprawie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego - na podstawie art. 35 ust. 3. ustawy o drogach publicznych - wykracza poza obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżących organ dokonał oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor do wniosku powinien załączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden przepis prawa budowlanego nie wskazuje na konieczność udowodnienia składanego oświadczenia. Oświadczenie takie nosi cechy środka dowodowego przewidzianego w art. 75 § 2 Kpa i w razie wątpliwości, co do zakresu prawa inwestora, podlega badaniu przez organ. Badanie to może przybrać różne formy postępowania administracyjnego przewidziane w Kpa, między innymi może to być rozprawa administracyjna, jednak nie może to być warunek bezwzględny organu przedstawienia zgody pozostałych współwłaścicieli działki, gdyż z różnych powodów uzyskanie pisemnej zgody może być nieosiągalne. Oceniając prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można, tak jak to uczynił organ, koncentrować się jedynie na ustawowej definicji z pominięciem celu, jakiemu ma służyć złożone w procesie budowlanym oświadczenie. Badaniu organu powinna podlegać wielkość udziału w nieruchomości gruntowej, czy wynikająca z tegoż udziału powierzchnia gruntu zapewniająca możliwość samodzielnej realizacji inwestycji bez naruszenia prawa do nieruchomości gruntowej pozostałych współwłaścicieli. Skoro w niniejszej sprawie wniosek dotyczy budowy budynku jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 64,5m2, przy udziale 62,50% w działce o powierzchni 1580m2, to w odniesieniu tylko do takiego zamierzenia budowlanego należy dokonać oceny złożonego oświadczenia. Organy obu instancji nie wskazały podstawy prawnej, na podstawie której stwierdziły, że notarialnie udzielona zgoda w 1998r przez współwłaścicieli działki [...] obr. [...] straciła już aktualność. Takie działanie organu należy traktować jako próbę administracyjnego zakwestionowania, wzajemnego oświadczenia woli złożonego, bez wskazania terminu ważności, przy notariuszu. Do tej pory, przy realizacji osobnych, własnych budynków mieszkalnych przez pozostałych współwłaścicieli nikt nie kwestionował prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani organ wydający poprzednie pozwolenia na budowę, ani pozostali współwłaściciele. Żaden organ, nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy możliwe jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na budowę osobnego budynku jednorodzinnego przez ostatnich, pozostających bez własnego domu, współwłaścicieli, nie wyjaśnił też, czy inwestycja należy do tej kategorii robót budowlanych, które mogą naruszyć odrębną własność na wspólnej nieruchomości gruntowej, czy zatem ta inwestycja wymaga zgody współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy w zasadzie kwestii dotyczącej dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy stanowi ona współwłasność kilku osób. Co prawda w skardze podniesiono również zarzut dotyczący niezasadnego wymogu przedłożenia uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi publicznej, jednak jak się wydaje, Skarżącym umknęło, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]stwierdził, że "nałożenie obowiązku dostarczenia uzgodnienia w sprawie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie włączenia do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą z zarządcą drogi publicznej ulicy Al. [...] ocenić należało jako niezasadne" (str. 3). Rozstrzygnięcie w tym zakresie było zatem korzystne dla Skarżących i uwzględniało jeden z zrzutów odwołania. Wobec tego Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do tej kwestii, mając również na uwadze zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony. Także kwestia dotycząca zaprojektowania miejsca parkingowego spełniającego warunki "swobodnej wegetacji" została odmiennie oceniona przez organ II instancji, niż to uczynił organ I instancji – na korzyść odwołujących się, zatem Sąd uznał również za niecelowe odnoszenie się to również tej kwestii. Kwestią, która przesądziła o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia odwołującym się pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w [...], było niewykazanie przez inwestorów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to winno być złożone według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] przy A. [...] w [...], na której na zostać zrealizowana inwestycja polegająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, jest współwłasnością 5 osób. Inwestorom przysługuje udział 15/24 w tej działce. Do wniosku z 30 grudnia 2020 r. o pozwolenie na budowę inwestorzy złożyli, na urzędowych formularzach, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pkt 3 oświadczenia ( "tytuł z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane") wskazali współwłasność. Organ w dniu 11 stycznia 2021 pozyskał informacje z rejestru gruntów o tym, że inwestorzy nie są jedynymi współwłaścicielami przedmiotowej działki i w związku z tym wystosował do pełnomocnika inwestorów m.in. wezwanie o przedłożenie zgody pozostałych współwłaścicieli tej działki na budowę inwestycji W toku dalszego postępowania inwestorzy przedłożyli oświadczenia, podpisane w obecności notariusza w dniu 6 marca 1998 r. o wyrażeniu przez ówczesnych właścicieli nieruchomości zgody na ewentualną rozbudową istniejącego domu mieszkalnego przez K. K.. Pod oświadczeniem podpisali się H. W., B. R., A.S., M. O. (z zastrzeżeniem warunku, że K. K. również wyrazi zgodę na rozbudowę). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że B. R., A. S. i K. K. nie figurują obecnie w rejestrze gruntów jako współwłaściciele tej nieruchomości, figurują natomiast P. R., B. K. i K.K.. Stwierdzić należy, że przedłożony dokument upoważniał jedynie K. K. (a nie obecnych inwestorów) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto tym celem była wyłącznie "rozbudowa istniejącego domu mieszkalnego". Obecni inwestorzy wystąpili zaś o budowę na działce [...] domu jednorodzinnego wolnostojącego, a nie o jakąkolwiek rozbudowę. Dokument ten nie był zatem prawnie skuteczny w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, iż złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozbawiony możliwości jego weryfikacji i winien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia jego złożenia. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stanowi środek dowodowy mający wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wątpliwości co do jego treści. Dlatego też w razie wątpliwości podlega ono badaniu przez organ (por. wyroki NSA z 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1997/11, z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 760/14). Prawo własności uregulowano w art. 140 Kodeksu cywilnego - właściciel jest wyłącznie uprawniony do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Zgodnie z art. 195 K.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Stosownie do art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1081/16). Jedynie w przypadku, gdy realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15, z dnia 28 maja 2021 r., sygn. II OSK 2574/18). Jednakże w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne obejmowało budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego, a w takiej sytuacji w orzecznictwie przyjmuje się, że jest to czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Budowa na terenie nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2182/16) Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, wobec tego z uwzględnieniem uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości postrzegać trzeba ograniczenia wynikającego z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor jednoznacznie wskazuje na istnienie współwłasności odnośnie do działki, na której zlokalizowana jest inwestycja, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą współwłaściciela. Co więcej, nawet w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego dojdzie do zdezaktualizowania się złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (np. w związku ze sprzedażą części nieruchomości) to organ II instancji również winien dokonać weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia. Nieprzedłożenie zgody od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2175/17). Wobec tego inwestorzy, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązani byli posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Takiej jednak zgody, co jest bezsporne, pozostali właściciele działki nr [...] z obrębu [...] inwestorce nie udzielili. Trudo też zarzucić organom orzekającym w sprawie, że nie przeanalizowały przedłożonego oświadczenia z dnia 6 marca 1998 r., skoro nie dotyczyło ono inwestorów (tylko ich poprzednika prawnego), ponadto nie obejmowało sytuacji budowy nowego budynku mieszkalnego na działce. Kwestia ta została szczegółowo uzasadniona przez Wojewodę [...]. To rolą inwestorów było wykazanie, w przypadku powzięcia przez organy administracji publicznej wątpliwości co do prawidłowości złożonego oświadczenia, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania administracyjnego Skarżący nie przedstawili innego dokumentu, z którego by wynikało, że posiadają zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do jej dysponowania na cele budowlane. Wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 Kpa należało uznać za niezasadne. Niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.