VII SA/Wa 2265/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. spraw ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] - Przedstawicielstwa Handlowego [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w całości; II. oddala skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] - Przedstawicielstwa Handlowego [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nakładającej na [...] Sp. z o.o. – zarządcę nieruchomości przy Al. [...] w [...] obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al. [...] w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al. [...] w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] lutego 2013 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. wnoszące o zajęcie stanowiska w sprawie okien usytuowanych w ścianie budynku usytuowanego przy Al. [...] w [...]. W dniu [...] marca 2013 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny w/w budynku stwierdzając, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami użytkowymi został wybudowany w 1920 r. Ponadto stwierdzono istnienie ok. 13 szt. okien (o wymiarach orientacyjnych 50 x 60 cm) oraz 3 szt. otworów zamurowanych w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...]. Podczas oględzin okazano "Projekt koncepcyjny remontu i adaptacji budynku mieszkalnego w Al. [...]w [...]" z maja 1998 r., w którym zostały naniesione 3 otwory okienne na III kondygnacji, 3 otwory okienne na IV kondygnacji, 3 otwory okienne na V kondygnacji. Powyższa dokumentacja nie została zatwierdzona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. W dniu [...] marca 2013 r., wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], z którego wynika, iż dla nieruchomości przy Al. [...] nie została wydana decyzja zezwalająca na wykonanie otworów w ścianie szczytowej budynku. W zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Dzielnicy [...][...] nie odnaleziono dokumentacji, na podstawie której można by stwierdzić, czy wykonane otwory występowały już wcześniej. W dniu [...] czerwca 2013 r. podczas kolejnych oględzin stwierdzono, że w ścianie budynku przy Al. [...] nr [...] – szczytowej (graniczącej z posesją Al. [...]), znajduje się 11 szt. otworów okiennych (w lokalach biurowych na p. II, III, IV i w parterze budynku), 1 szt. na kondygnacji strychu. Pozostałe otwory okienne są zamurowane. Na IVp. - 3 szt. o wym. 67 x 50 cm (pokój biurowy, wc), III p. - 2 szt. o wym. 50 x 70 cm (wc i magazyn), na II p. - 3 szt. o wym. 63 x 74, 60 x 103, 67 x 46 (w pomieszczeniach wc, kuchni, biurowy pokój), IIp. 1szt. o wym. 65 x 158 w wc, parter - 2 szt. w wym. 67 x 77 w pokoju biurowym. Ściana grubości ok. 70 cm. Okno na poddaszu 30 x 65 cm. Przedstawiciel [...] oświadczył, że przedmiotowy obiekt został zakupiony w 1946 r. Wobec powyższego w dniu [...]kwietnia 2013 r. wezwano [...] Sp. z o.o. -zarządcę budynku przy Al. [...] w [...], do przedłożenia posiadanej dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, w tym: projektu budowlanego budynku przy Al. [...] oraz podania danych właścicieli lokali, w których zostały wykute okna w ścianie budynku, znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu [...] kwietnia 2013 r. załączono projekt koncepcyjny z maja 1998 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o udostępnienie dokumentacji budowlanej budynku przy Al. [...] w [...]. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. uzyskano odpowiedź, iż w dokumentacji archiwalnej nie odnaleziono dokumentacji budowlanej budynku pod powyższym adresem (dawniej Al. [...]). W dniu [...] grudnia 2013 r. skierowano pismo do Archiwum Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy w zasobach archiwum znajduje się jakakolwiek dokumentacja budowlana, dotycząca budynku przy Al. [...] w [...], która wskazywałaby, czy w przedmiotowej ścianie znajdowały się okna i kiedy zostały wykute. Z dniem [...] grudnia 2013 r. otrzymano informację, iż w zbiorach Wydziału Archiwum Biura Administracyjno - Gospodarczego Urzędu [...] nie stwierdzono przechowywania dokumentacji budowlanej, dotyczącej budynku przy Al. [...] w [...]. Według oświadczenia przedstawiciela właściciela budynku przy Al. [...] , budynek został zakupiony w 1946r., co potwierdza akt notarialny z dnia [...] października 1946 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...]marca 2014 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na Przedstawicielstwo [...] obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych wykonanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pomieszczeniami biurowymi przy Al. [...]w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] w [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z odwołaniem Przedstawicielstwa [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku niemożności ustalenia inwestora oraz sporu własnościowego pomiędzy Skarbem Państwa a [...] odnośnie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, rozważyć należy nałożenie obowiązków na trzeci w kolejności podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowalnego tj. zarządcę obiektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na firmę [...] Sp. z o.o. - zarządcę nieruchomości przy Al. [...] w [...] obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al. [...] w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wyjaśnił, że sposób rozmieszczenia, aktualny kształt i charakter istniejących okien świadczy o tym, iż nie mogły być one rozplanowane i zaprojektowane przez projektanta budynku, bowiem ich układ na elewacji jest zupełnie przypadkowy i wynikał raczej z indywidualnych potrzeb użytkowników niż celowego planowania na etapie powstawania budynku. Powyższe potwierdza tezę o samowolnym wykonaniu otworów bez pozwolenia, prawdopodobnie w różnych okresach. Brak dokumentów stwierdzających zgodne z prawem wykucie otworów okiennych oraz fakt, że wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, stanowi w ocenie organu I instancji podstawę do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu powiatowego ustalenie dokładnej daty wykonania otworów pozostaje bez wpływu na fakt, iż nie odnaleziono dokumentów świadczących o ich legalności oraz o pozostawaniu w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami. Ponadto przedstawiony "Projekt koncepcyjny remontu i adaptacji budynku mieszkalnego w Al. [...] w [...]" z maja 1998 r., przedstawia tylko 9 szt. otworów okiennych, przez co można domniemywać, iż pozostałe okna powstały w okresie późniejszym. W dokumentacji tej nie występują dwa otwory okienne na parterze i 1 otwór na poddaszu, których obecność stwierdzono podczas wizji w dniu [...]czerwca 2013 r. Brak jest również na III piętrze (4 kondygnacji) 1 szt. okna, które widnieje w projekcie koncepcyjnym, natomiast jest o 1 okno więcej na II piętrze (3 kondygnacja), którego nie było w projekcie z 1998 r. W ocenie organu I instancji ustalenie inwestora, który wykonał sporne otwory okienne obecnie jest niemożliwe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wskazał ponadto, że z kopii noty dyplomatycznej Ambasady [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że zdaniem [...] przedmiotowa nieruchomość znajduje się na liście nieruchomości będących przedmiotem tzw. konsultacji [...] i stan prawny przedmiotowej nieruchomości należy do kwestii objętych stosunkami dyplomatycznymi pomiędzy Rzeczpospolitą, a [...] i z tego powodu brak jest podstaw do nakładania obowiązków na właściciela obiektu. W związku z powyższym, zdaniem organu powiatowego, obowiązki należy nałożyć na trzeci w kolejności podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowlanego tj. zarządcę obiektu budowlanego. Organ powiatowy wskazał, że w dniu [...] października 2014 r. skierowano wezwanie do [...]Sp. z o.o. do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy ul. [...]w [...], na mocy której [...] Sp. z o.o. został ustanowiony zarządcą w/w nieruchomości. Mimo prawidłowego doręczenia wezwania brak jest jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy ul. [...] w [...], wysłano także do pełnomocnika [...], który w przesłanym piśmie wraz z załącznikami z dnia [...] lutego 2015 r., nie udostępnił powyższych danych. Jednakże organ powiatowy zwrócił uwagę, że od początku niniejszego postępowania [...]Sp. z o.o. uczestniczy w postępowaniu jako zarządca przedmiotowego budynku i do tego faktu nie zgłaszał sprzeciwu, jak i żaden z pozostałych uczestników postępowania. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że Przedstawicielstwo [...] nie może być podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych na podstawie art.51 ust. 1 pkt.1 Prawa Budowlanego, ponieważ w/w podmiot powstał na mocy traktatu [...] z dnia [...] lipca 1945r. zawartego pomiędzy Polską, a [...] i jako część ambasady stanowi organ państwowy. Nie jest jednak jednostką posiadającą osobowość prawną, niezbędną do bycia podmiotem praw i obowiązków nakładanych w ramach postępowania administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zwrócił również uwagę, że budynek przy Al. [...]w [...] nie widnieje w rejestrze zabytków ani nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W układzie urbanistycznym – stanisławowskie założenie urbanistyczne, wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], znajduje się jedynie Al. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. (dalej jako "Spółka") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Spółki zaskarżona decyzja została wydana wobec podmiotu, który nie jest i nie może być adresatem ww. obowiązku oraz z pominięciem stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odwołująca wskazała, że z materiału dowodowego nie wynika, aby [...] Sp. z o.o. przysługiwało prawo zarządu w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ponadto odwołująca zarzuciła organowi uchylenie się od ustalenia osoby właściciela nieruchomości. Odwołująca podała, że zarząd nieruchomości jest prawem wtórnym wobec prawa własności, zatem skoro organ uznał, że nie jest możliwe ustalenie osoby właściciela, tym bardziej nie jest możliwe ustalenie osoby zarządcy, gdyż zarządca legitymuje się prawem do nieruchomości pochodzącym od właściciela bądź wynikającym z mocy prawa. Jednocześnie Spółka podniosła, że Aleja [...] jest wpisana do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny, co powoduje objęcie budynków położonych na terenie układu urbanistycznego ochroną konserwatorską. Ponieważ w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów, a otwory okienne należą do elementów i cech zewnętrznych obiektu, zatem zaskarżona decyzja winna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odwołując zwróciła również uwagę, że organ I instancji pominął dowody z dokumentów urzędowych w postaci odpisu z księgi wieczystej oraz wypisu z rejestru gruntów, z których wynika, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al. [...] w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w sposób wystarczający wykazano zasadność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podał, że z treści pisma Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz pisma Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej w/w obiektu. Ponadto z oświadczeń przedstawiciela [...] A. M. wynika, że przedmiotowy budynek powstał w 1920 r., zaś otwory okienne wykonano w 1939 r. Obiekt ten przeszedł na własność [...], a następnie [...], na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 1946 r. Repertorium nr [...]. Ponadto z pisma Biura [...] Konserwatora Zbytków z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że budynek usytuowany przy Al. [...] w [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków, natomiast Al. [...] jest elementem Stanisławowskiego założenia urbanistycznego, które jest wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] decyzja z 1965 r. Organ odwoławczy wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się wydruk historycznej mapy 1936 r. z podziałem hipotecznym działek, z której wynika, że granice działek nieruchomości Alei [...] (dawniej nr ew. [...], obecnie nr ew. [...]) i [...] (dawniej nr ew. [...], obecnie nr ew. [...]) z okresu wcześniejszego pokrywają się z obecnymi granicami, co wskazuje, że nieruchomości sąsiadujące o nr [...] i [...] były (już w 1936 r.) nieruchomościami odrębnymi, podzielonymi granicą usytuowaną w miejscu obecnej. Tak więc przypuszczać należy, iż w dacie budowy budynek ten wznoszony był w granicy z nieruchomością sąsiednią. Organ odwoławczy uznał, że z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów związanych z legalnością przedmiotowego budynku oraz prawdopodobną datą wykonania otworów okiennych tj. 1939, nie można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy otwory te znajdujące się w ścianie w/w obiektu w ostrej granicy z działką sąsiednią zostały wykonane podczas jego budowy, czy w okresie późniejszym za zgodą właściwych organów. Biorąc jednak pod uwagę, iż ściana z przedmiotowymi oknami usytuowana jest w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, okna są różnej wielkości oraz w nieregularnym usytuowaniu, koniecznym jest ich ocena z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonanych okien będących przedmiotem niniejszego postępowania oraz ich niezgodność z wcześniejszymi jak i obecnymi przepisami techniczno-budowlanymi powoduje po stronie organu obowiązek obligatoryjnego wszczęcia i przeprowadzenia prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek dokumentów poddających w wątpliwość przedstawione powyżej ustalenia, w tym również w zakresie usytuowania granic nieruchomości przy Al. [...]i [...]. jak również oświadczenia przedstawiciela [...] w zakresie daty budowy obiektu i daty wykonania otworów okiennych. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne otwory okienne znajdują się w ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanego w ostrej granicy z działką sąsiednią przy Al. [...], czym ewidentnie naruszają § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...].04.2002 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak i przepisy wcześniejszych rozporządzeń w sprawie warunków technicznych dotyczących budynków i ich usytuowania. Żaden reżim prawny ubiegłego wieku nie pozwalał na istnienie otworów okiennych w tego typu lokalizacji, ponadto naruszają również obecnie obowiązujące przepisy prawa. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że oprócz wskazanej powyżej niezgodności z przepisami prawa okna w stwierdzonej lokalizacji ograniczają prawa właściciela działki sąsiedniej do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Właściciel działki sąsiedniej będzie miał ograniczone możliwości w rozpoczęciu jakiegokolwiek procesu inwestycyjnego z uwagi na istniejące w ścianie w granicy otwory okienne budynku położonego przy Alei [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w sytuacji braku możliwości nałożenia obowiązku na inwestora wykonanych robót budowlanych ze względu na brak możliwości jego ustalenia lub utratę przez niego prawa do dysponowania nieruchomością lub brak posiadania takiego prawa w ogóle, organ nadzoru budowlanego powinien stosowny obowiązek skierować do właściciela nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego ponieważ nieruchomość gruntowa usytuowana przy Al. [...] pozostaje własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Prezydenta [...], w związku z czym adresatem rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie powinien być Skarb Państwa, w imieniu którego działa Prezydent [...]. Organ odwoławczy podał również, że z treści pisma Urzędu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że Biuro Gospodarki Nieruchomościami nie wnosi zastrzeżeń w zakresie wykonania wskazanego powyżej obowiązku. Organ II instancji zauważył również, że Przedstawicielstwo [...] nie może być podmiotem zobowiązanym, gdyż podmiot ten powstał na mocy traktatu handlowego z dnia [...] lipca 1945 r. zawartego pomiędzy Polską, a [...] i jako część ambasady stanowi organ państwowy. Nie jest jednak jednostką posiadającą osobowość prawną. Ponadto na mocy aktu notarialnego [...], którego prawnym następcą jest [...], budynek przy Alei [...] jest w użytkowaniu Przedstawicielstwa [...], które wyraziło chęć nabycia własności obiektu. Z kolei z księgi wieczystej nr [...] na dzień [...] lipca 2015 r. wynika, że właścicielem działki nr ew. [...], na której położony jest przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny, jest Skarb Państwa. Nadto w wypisie z rejestru gruntów wskazane jest, iż właścicielem w/w działki jest Skarb Państwa, zaś władającym Przedstawicielstwo [...]. Natomiast z kopii noty dyplomatycznej Ambasady [...]w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że zdaniem [...]przedmiotowa nieruchomość znajduje się na liście nieruchomości będących przedmiotem tzw. konsultacji [...]-polskich. W związku z powyższym spór własnościowy w stosunku do przedmiotowego budynku pomiędzy Skarbem Państwa Rzeczpospolitej Polskiej a [...] do dnia dzisiejszego nie został rozstrzygnięty. Zdaniem organu II Instancji niezasadnym również było nałożenie obowiązku na [...] Sp. z o.o., jako zarządcę obiektu, bowiem akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, iż wskazana spółka jest zarządcą przedmiotowego budynku. Ponadto skarżąca w treści wniesionego odwołania podnosi, że nie jest zarządcą tego obiektu w rozumieniu przepisów prawa, a co za tym idzie nie może być adresatem nałożonego obowiązku. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z ujęciem przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków oraz jego usytuowanie na obszarze objętym ochroną konserwatorską, wystąpił z zapytaniem do Stołecznego Konserwatora Zabytków, który nie wniósł zastrzeżeń, co do możliwości, z punku widzenia ochrony konserwatorskiej, zamurowania przedmiotowych okien. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części nakładającej na Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2265/15. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj: - art. 51 ustaw. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane poprzez: a/ błędne zastosowanie i nałożenie na Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa obowiązku doprowadzenia ściany szczytowej spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie w niej otworów okiennych, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego a w szczególności treści księgi wieczystej nieruchomości [...] wynika, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] jest jedynie właścicielem nieruchomości gruntowej; b/ błędne uznanie, że w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie daty powstania otworów okiennych, konieczne jest stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących i nałożenie obowiązku zamurowania przedmiotowych otworów okiennych; - art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że a/ możliwe jest nałożenie obowiązku na podmiot wpisany w treści księgi wieczystej wyłącznie jako właściciel nieruchomości gruntowej, w sytuacji gdzie podmiot ten nie jest właścicielem, inwestorem bądź zarządcą obiektu budowlanego; b/ możliwe jest dowolne wskazanie osoby adresata obowiązku, spoza katalogu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy organ nie ustalił osoby właściciela obiektu budowlanego; c/ stroną w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane może być każdy podmiot, który wyrazi na to zgodę. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzenie wniosków, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy tj.: a/ błędne uznanie, że Skarb Państwa reprezentowany Prezydenta [...] w okolicznościach niniejszej sprawy zalicza się do katalogu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy z odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, iż został wpisany jako właściciel wyłącznie nieruchomości gruntowej a w aktach brak jakiegokolwiek dokumentu, wskazujących że jest właścicielem, inwestorem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego; b/ błędne uznanie, że Skarb Państwa reprezentowany Prezydenta [...] w okolicznościach niniejszej sprawy zalicza się do katalogu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z 1946 r., z którego wynika okoliczność sprzedaży przedmiotowego obiektu budowlanego oraz osoba nabywcy; - art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodów z dokumentów w postaci: pisma Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. z którego wynika, że nieruchomość przy al. [...] nie znajduje się w faktycznym władaniu Skarbu Państwa, co potwierdza brak możliwości wykonania zaskarżonej decyzji oraz aktu notarialnego z 1946 r., z którego wynika okoliczność sprzedaży przedmiotowego obiektu budowlanego oraz osoba nabywcy; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia możliwości zawieszenia postępowania wobec stwierdzenia przez organ wątpliwości co do osoby właściciela obiektu budowlanego, co stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie; - art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez zajęcie stanowiska przez Stołecznego Konserwatora Zabytków w formie zwykłego pisma, podczas gdy wymagana jest obligatoryjna forma postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie, co pozbawiło skarżącego możliwości zakwestionowania przedmiotowego stanowiska a w oparciu o ww. stanowisko organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. złożyła również [...]– Przedstawicielstwo [...] wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i umorzenie postepowania w całości z uwagi na brak możliwości ustalenia czy i kiedy doszło do ewentualnej samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2266/15. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - prawa materialnej tj. art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej, polegającej na bezprawnym wykuciu otworów okiennych w spornym budynku, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest możliwości ustalenia daty powstania przedmiotowego budynku i przedmiotowych otworów okiennych, oraz naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że adresatem rozstrzygnięcia jest Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa; - prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie skutkujące oceną, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej organ nadzoru budowlanego nie ustalił, czy w chwili powstania budynku bądź otworów okiennych, działka na której jest posadowiony budynek miała aktualne granice, w tym ostrą granicę z nieruchomością położoną przy Al. [...]. Ponadto w ocenie strony skarżącej Przedstawicielstwu [...] (następcy [...] ) przysługuje prawo własności budynku wzniesionego na nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...], zaś Przedstawicielstwu [...] przysługuje roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy Al. [...]i stosowny wniosek w tej sprawie został złożony. Ponadto władającym zarówno działką, na której posadowiony jest budynek, jak i budynkiem, jest Przedstawicielstwo [...]. Skarżąca wywodzi, że z faktu, że nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca powstania budynku przy Al. [...], w tym żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedziach na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd postanowił zarządzić połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2265/15 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2266/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić sprawę pod sygn. akt VII SA/Wa 2265/15. Ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania – Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na rozprawie wyjaśnił, że Skarb Państwa nie włada sporną nieruchomością i nie ma możliwości samodzielnego wykonania nałożonego na niego obowiązku, ale widzi możliwość wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego. Pełnomocnik wskazał również, że w stosunku do spornej nieruchomości toczy się postępowanie dekretowe i nie jest zawieszone. Jednocześnie Sąd zobowiązał na rozprawie pełnomocnika skarżącej [...]Sp. z o.o. do złożenia w terminie 3 dni umowy zarządu i odroczył termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 10 sierpnia 2016 r. Do dnia wydania orzeczenia pełnomocnik skarżącej [...] Sp. z o.o. nie złożył dokumentu, do którego złożenia został zobowiązany przez Sąd podczas rozprawy w dniu 27 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze niezwiązanie granicami skargi oznacza , że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez B.Admiak i J.Borkowskiego w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011 r. str. 513, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podobne stanowisko zajmuje Robert Kędziora w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo: C.H. Beck Warszawa 2008 - podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 1983 r. II SA 232/83 w którym orzeczono, iż postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego (teza 1) oraz, że w razie wspomnianej tożsamości elementów stosunku prawnego rozstrzygnięcie sprawy każdej ze stron postępowania odrębnymi decyzjami powoduje, że wniesienie odwołania przez jedną z nich wywiera skutki prawne dla stron pozostałych (teza 3). Zdaniem sądu, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy podmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 kpa zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tym samym aktualny jest podgląd, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przy czym odstąpienie od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. W sytuacji wskazania przez organ odwoławczy innego ( niż organ I instancji) podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego (co prowadzi do zmiany podmiotowej tożsamości sprawy) organ ten nie może orzec reformacyjnie. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygania sprawy (art. 15 k.p.a.), co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z przeprowadzonego postępowania administracyjnego wynika, iż decyzja organu I instancji Nr-[...]z [...] marca 2015r. nałożyła na [...] Sp. z o.o. – zarządcę nieruchomości przy Al. [...] w [...] obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al.[...]w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy Al. [...] w [...], znajdującej się w ostrej granicy z nieruchomością przy Al. [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamurowanie usytuowanych w niej otworów okiennych, nałożył na Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa i na zmienionej podstawie prawnej, bowiem w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy także podkreślić, iż Prezydent [...] reprezentujący Skarb Państwa ( właściciela gruntu) nie brał udziału w postępowaniu przed organem I Instancji i nie została mu doręczona decyzja z dnia [...] marca 2015r. W ocenie Sądu powyższa sytuacja procesowa wyczerpuje znamiona wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 15 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 1989r., II SA 1198/88 wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się zaś do sytuacji procesowej skarżącej [...] Sp. z o.o. z/s w [...], należy podkreślić, iż nie ma ona legitymacji skargowej w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych). Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium istnienia jej interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przy czym istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 456/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 547/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1086/11). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ I instancji w dniu [...] października 2014 r. skierował wezwanie do [...] Sp. z o.o. , zobowiązując do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy ul. [...] w [...], na mocy której [...] Sp. z o.o. został ustanowiony zarządcą w/w nieruchomości. Mimo prawidłowego doręczenia wezwania spółka [...] zobowiązania nie wykonała. Wezwanie do przedłożenia dokumentu - umowy o zarządzaniu nieruchomością przy ul. [...]w [...]wysłano także do pełnomocnika [...], który nie udostępnił powyższego dokumentu ( vide pismo z dnia [...] lutego 2015 r.). Ostatecznie również Sąd zobowiązał na rozprawie pełnomocnika skarżącej [...]Sp. z o.o. do złożenia w terminie 3 dni umowy zarządu, które to zobowiązanie nie zostało wykonane. W konsekwencji należy stwierdzić , iż skarżąca [...] Sp. z o.o.z siedzibą w [...] nie jest stroną żadnej umowy zarządu nieruchomością przy ul. [...] w [...], która z mocy art. 52 Prawa budowlanego statuowałaby po jej stronie przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Skarżąca spółka nie wykazała więc żadnego chronionego przez przepisy prawa materialnego interesu prawnego i jego związku z zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] lipca 2015r. Należy także podkreślić, iż brak legitymacji skargowej nie jest konwalidowany przez brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. powoduje, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem ( vide post. NSA z 24 lutego 2011r.,II OSK 227/11). Okoliczność ta zostanie wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę, z tym zastrzeżeniem, iż w sposób oczywisty ze względu na skierowanie do niej decyzji organu I instancji, [...] Sp. z o.o. ma skuteczne prawo wniesienia odwołania od decyzji PINB dla [...] z [...]marca 2015r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia `5 września 2011r. w sprawie II GSK 777/10 z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, a de facto takie ustalenia Sąd poczynił w zakażonym wyroku, czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 151 przywołanej ustawy, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200.