VII SA/Wa 2304/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zw. dalej Dyrektorem, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku R. Sp. z o.o. w O. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], położoną przy ul. [...] w miejscowości S., nie zezwolił na lokalizację wnioskowanego zjazdu w miejscu zaznaczonym na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1. W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wskazał, że zarządca drogi wydając decyzję w kwestii wyrażenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Niedopuszczalnym jest więc przedkładanie interesu jednostki nad ww. względami. Dyrektor wskazał, że na działce nr [...] R. Sp. z o.o. planuje budowę budynku stacji kontroli pojazdów. Takie zagospodarowanie wymaga budowy zjazdu publicznego. W ocenie Dyrektora lokalizacja kolejnego zjazd z ul. [...] stworzy dodatkowe źródło kolizji na tej drodze zwłaszcza, że natężenie ruchu na tym odcinku drogi wynosiło 8564 pojazdów/dobę wg Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2005 r. i ma tendencję rosnącą. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość powstała z podziału działki nr [...], z której wydzielono również sąsiednią działkę o nr [...], posiadającą zjazd z drogi krajowej nr [...]. W związku z tym zarządca drogi krajowej ustalił, że w niniejszej sprawie nie występuje wyjątkowa sytuacja uzasadniająca wydanie zezwolenia na nowy zjazd, bowiem dojazd do działki nr [...] powinien być zapewniony poprzez ustanowienie służebności przejazdu na działce nr [...]. Jest to zgodne z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, że za dostęp do drogi publicznej uważa się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Dyrektora lokalizacja nowego zjazdu przede wszystkim nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl cyt. wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Oznacza to, iż droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe, w tym także dotyczące zjazdów, odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego. Droga krajowa nr [...] przede wszystkim jest drogą tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą lokalną, zaspokajającą potrzeby mieszkańców ul. [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła R. Sp. z o.o., podnosząc, że nabywając ww. działkę nie była świadoma problemów związanych ze skomunikowaniem tej działki z drogą publiczną. Ponadto wskazała, że planowana na tej działce działalność będzie miała charakter publiczny, a z uwagi na istniejące i planowane obwodnice droga nr [...] na tym odcinku przestaje pełnić funkcję drogi tranzytowej. Spółka podniosła też, że ustanowienie służebności na działce nr [...] wiąże się z wycinką części lasu, a lokalizacja zjazdu we wnioskowanym miejscu służyć będzie też obsłudze działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Dyrektor, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] i orzekł o odmowie udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości S.. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie wiadomo o jaki zjazd chodzi (indywidualny czy publiczny). Organ powołując się na przepisy prawa wskazał, że tylko wyjątkowo dopuszczalna jest lokalizacja zjazdów z drogi o klasie GP, do której zaliczono drogę nr [...], tj. tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy brak jest jakiegokolwiek innego dojazdu. Natomiast jeśli istnieje możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach sąsiednich, to nie można mówić o braku jakiegokolwiek dojazdu (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/2000, niepubl.). W ocenie Dyrektora wymogi techniczne ustalone przez prawodawcę dla drogi publicznej klasy GP są bardzo rygorystyczne, ponieważ wiążą się z obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Lokalizacja każdego kolejnego zjazdu powoduje pogorszenie bezpieczeństwa ruchu tym bardziej gdy na danym odcinku drogi występuje duże natężenie ruchu, jak w niniejszej sprawie udokumentowane pomiarem ruch z 2005 r. Odpowiadając na zarzut strony, iż Dyrektor Oddziału przytoczył dane sprzed pięciu lat, a więc z maksymalnie odległego okresu takich badań, organ wyjaśnił, że generalny pomiar ruchu drogowego jest dokonywany co pięć lat. Wyniki generalnego pomiaru ruchu drogowego dokonanego w roku 2010 będą dostępne dopiero w roku 2011. W związku z powyższym przytoczone dane z 2005 roku należy uznać za wiążące. Ponadto w jego ocenie bliska odległość projektowanego zjazdu od zjazdu do działki nr [...] stanowiłaby kolejny czynnik wpływający negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr 24 (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99). Poza obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ruch istotne jest też utrzymanie charakteru drogi nr [...] jako drogi tranzytowej. Ponadto Dyrektor wskazał, że ww. fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy publiczne z drogi klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, są znane zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Dyrektor wskazał, że główną przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu jest fakt, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi wspomniana wyjątkowa sytuacja, określona w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. W jego ocenie działka strony może mieć dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd publiczny do działki sąsiedniej nr [...] zlokalizowany w km [...], strona prawa ww. drogi po uprzednim ustanowieniu służebności drogowej (w trybie umownym lub sądowym). Jako alternatywę organ wskazał na możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu na działce [...], tak by obsługiwał on obydwie nieruchomości. Realizacja tego rozwiązania wymagałaby jednak wniesienia wspólnego i zgodnego wniosku właścicieli obydwu nieruchomości do właściwego oddziału GDDKiA. Organ podkreślił, że z samego faktu graniczenia objętej wnioskiem strony działki nr [...] z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Powołując się na definicję "dostępu do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dyrektor wskazał, że ww. rozwiązania obsługi komunikacyjnej działki nr [...] mogą zapewnić stronie dostęp do drogi publicznej bez stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto działka strony posiada również pośredni dostęp do publicznej drogi gminnej (ul. Ceglana Góra) poprzez działkę nr [...]. W ocenie organu stosownie do treści art. 7 k.p.a. uwzględnił przy wydaniu rozstrzygnięcia interes społeczny i słuszny interes strony, uznając prymat interesu społecznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, nad interesem jednostki (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 689/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/GI 316/08) co wynika z zasady solidaryzmu społecznego związanej ze współżyciem w społeczności. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, w niniejszej sprawie oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyska zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Należy wskazać, iż prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne m.in. w celu realizacji ww. zasady solidaryzmu społecznego. W związku z powyższym, jak wielokrotnie podkreślano w orzeczeniach sądów administracyjnych i cywilnych, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, że obecnie działka skarżącej nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej. Nabywając działkę skarżący nie był świadomy problemów związanych ze skomunikowaniem działki z drogą publiczną - tym bardziej, że w połowie odległości działki mierzonej wzdłuż drogi krajowej w ogrodzeniu działki znajduje się brama wjazdowa. Strona skarżąca powtórzyła w skardze argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także oświadczyła, że przedmiotowy zjazd jest Spółce niezbędny do uzyskania dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji umożliwi wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zlokalizowanie na przedmiotowej nieruchomości powyższej inwestycji i stworzenie nowych miejsc pracy. Ewentualny inny dostęp do nieruchomości - nie bezpośrednio z drogi krajowej - nie leży w interesie strony i w przypadku odmowy rozważy ona rezygnację z planowanej inwestycji, czego konsekwencją nie będzie jej udział w rozwój tej miejscowości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydana w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne z wniosku R. Sp. z o.o. toczyło się w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ustępem 4 ww. artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Charakter tego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062; oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712; oraz z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, publ. LEX nr 594986). Z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr [...], z której planowany jest zjazd publiczny na działkę nr [...], na podstawie zarządzenia nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga "główna ruchu przyspieszonego" (por. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07, publ. LEX nr 344919). W tym miejscu wskazania wymaga, że zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd podziela pogląd organu administracyjnego, zgodnie z którym projektowany przez R. Sp. z o.o. zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za takim stanowiskiem przemawiają też przytoczone przez Dyrektora wyniki generalnego pomiaru ruchu drogowego, a także bliskość projektowanego zjazdu od istniejącego zjazdu do działki nr [...], co niewątpliwie ma wpływ na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku R. Sp. z o.o. Odnosząc się do treści skargi wskazania wymaga, że podnoszone zarzuty wcale nie świadczą o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi okolicznościami, które miałyby przemawiać za lokalizacją wnioskowanego zjazdu. Po pierwsze to skarżąca Spółka winna przed nabyciem działki nr [...] ustalić, czy działka ta ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej i ewentualnie podjąć kroki celem zapewnienia jej takiego dostępu. Brak podjęcia takich działań obciąża nabywcę, który chcąc zrealizować konkretny cel nie przewidział faktycznych i prawnych przeszkód w dostępie do drogi publicznej. Po drugie, z uwagi na rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazania wymaga, że wnioskodawca nie podjął innych prawnych działań celem zapewnienia dostępu do jego nieruchomości z drogi publicznej. Z tego też względu nie może być w ogóle mowy o zaistnieniu "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie lokalizacji zjazdu z drogi o klasie GP w drodze wyjątku. Ponadto bezzasadny jest zarzut skargi, że z uwagi na istniejące i planowane obwodnice droga krajowa nr [...] przestanie pełnić funkcję drogi tranzytowej. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że dopóki droga krajowa nr [...] na tym odcinku będzie posiadała klasę GP, dopóty lokalizacja nowych zjazdów z tej drogi będzie możliwa po spełnieniu rygorystycznych warunków z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Z tego też względu w pierwszej kolejności skarżąca Spółka winna podjąć prawne kroki celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy, tym bardziej, że w bliskiej odległości zlokalizowany jest zjazd z drogi nr [...] na sąsiednią działkę nr [...]. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa ww. przepisie rozporządzenia. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w przypadku gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej to w pierwszej kolejności wnioskodawca winien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 376/07, publ. LEX nr 341377). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by wnioskodawca, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, wnioskował o ustanowienie drogi koniecznej. Mając na względzie uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu wskazania wymaga, że organ administracyjny, mając na względzie interes prawny R. Sp. z o.o., w zaskarżone decyzji wskazał też jako alternatywne rozwiązanie przesunięcie istniejącego zjazdu na działce nr [...], tak aby ten zjazd obsługiwał dwie sąsiadujące nieruchomości. Należy więc podkreślić, że organ administracyjny, biorąc pod uwagę zasady określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wyjaśnił wszystkie okoliczności, mając na względzie z jednej strony interes społeczny (względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym) oraz słuszny interes obywateli (wskazanie alternatywnych rozwiązań mogących zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej). Wobec powyższych ustaleń podnoszona w skardze okoliczność występowania bramy wjazdowej w ogrodzeniu działki nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania, tym bardziej, że aktualnie działka ta nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi nr [...]. Ten sam charakter należy również przypisać podnoszonym w skardze kwestiom pozbawienia możliwości stworzenia nowych miejsc pracy oraz braku możliwości udziału skarżącej Spółki w rozwoju S.. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).