VII SA/Wa 2306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" lub "organ"), działając na podstawie art. 29 ustęp 1 i ustęp 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. R. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...]lipca 2011 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ uznał za zasadną decyzję z [...]lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 29 ustęp 1 i ustęp 4 u.d.p. Wskazał, iż zarządca drogi rozstrzyga o możliwości lokalizacji zjazdu, którego zadaniem jest zapewnienie dojazdu do działki, natomiast sposób zagospodarowania działki ma znaczenie dla określenia rodzaju zjazdu - indywidualny czy też publiczny (w zależności od rodzaju obiektu, który planowany jest na działce). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że na działce nr [...] skarżący nie planuje prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego też do obsługi komunikacyjnej tej działki, zgodnie z § 55 ustęp 1 punkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), właściwy jest zjazd indywidualny. Organ zwrócił uwagę, iż droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona na całej swej długości do dróg głównych (klasa [...]). Cytując przepis § 9 ustęp 1 punkt 4 w/w rozporządzenia wywiódł, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy [...] przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Wskazał także, iż nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Jednocześnie podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, za którą przemawiałaby celowość udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego, ponieważ w/w zezwolenie oznaczałoby zgodę na jego usytuowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną. Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. Z dołączonego do akt sprawy projektu organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] wynika, że wnioskowany przez skarżącego zjazd znajdowałby się w w/w obszarze, na co wskazuje nie tylko lokalizacja znaku pionowego [...] "droga z pierwszeństwem", ale także zmiana organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, tj. występowanie wyspy segregującej ruch, oznaczonej znakiem [...] (znak ten wskazuje powierzchnię jezdni wyłączoną z ruchu pojazdów) wraz ze znakami aktywnymi: [...] "Nakaz jazdy z prawej strony znaku" (stosowany w celu wskazania kierującemu pojazdem obowiązku ominięcia wysepki lub przeszkody na jezdni, po jej prawej stronie, w obszarze usytuowania wskazanego znaku nie ma możliwości dopuszczenia ruchu z przeciwnego kierunku ruchu) oraz [...] "Tablica kierująca" (stosowana w celu wskazania kierującemu pojazdem miejsca występowania przeszkód na jezdni, tj. w niniejszej sprawie - miejsca rozpoczęcia pasów dzielących jezdnie, przed skrzyżowaniem), a następnie pasów wydzielających kierunki ruchu. Ponadto wnioskowany zjazd znalazłby się również obok już istniejącego zjazdu, tj. zjazdu indywidualnego do działki nr [...]. Organ powołał się na wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99 (niepubl.), z którego wynika, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślił, iż działki nr [...] oraz nr [...] (stanowiące własność skarżącego), powstały w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...], która przed podziałem miała zapewnioną bezpośrednią obsługę komunikacyjną z drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny, obsługujący obecnie działkę nr [...]. W świetle powyższego uznał, iż w zaistniałym przypadku istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (i dalej po terenie działki nr [...]). Z akt sprawy wynika bowiem, iż działka nr [...] obciążona została służebnością drogi koniecznej przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Okoliczność, że działka przylega do drogi krajowej nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu; nawet podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej (por. wyrok NSA z 10 marca 2003 r., II SA 1118/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. II SA 438/98). Organ wskazał, że gdyby wszyscy właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze krajowej posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 1998 r., sygn. II SA 438/98, niepubl.). Konkludując organ podniósł, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, ostatecznie przyznał on prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że indywidualny interes strony jest zaspokojony, bowiem działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny do działki nr [...], z wykorzystaniem ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebności drogi koniecznej przejazdu i przechodu. Z powyższą decyzją GDDKiA z [...] września 2011 r. nie zgodził się skarżący, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo i krzywdzącej skarżącego. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10 i art. 85 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z oględzin działek o numerach: [...],[...] i [...]. Wskazał, iż zjazd z drogi [...] jest jedynym zjazdem, który obsługuje aktualnie cztery działki, tj. [...],[...],[...] i [...]. Zjazd i droga prowadząca bezpośrednio z niego jest drogą bardzo wąską, przez którą z trudem przejeżdżają maszyny rolnicze. Podniósł także, iż skarżący jest rolnikiem, a nieruchomość nr [...] to grunty rolne, które uprawia. Aktualnie zmuszony jest przejeżdżać z działki nr [...], drogą wzdłuż działki [...], a następnie przez działkę nr [...] (której jest właścicielem) do drogi prowadzącej wzdłuż działek [...] i [...] do jednego aktualnie zjazdu z drogi [...]. Zwrócił uwagę, że taki przejazd jest znacznie utrudniony, biorąc pod uwagę gabaryty maszyn rolniczych. Aktualnie działka nr [...] jest od strony drogi ogrodzona, dlatego skarżący musi częściowo jechać po swojej działce numer [...]. Konieczność przejazdu uniemożliwia skarżącemu ogrodzenie powyższej działki i właściwie zmuszony jest działkę tę wykorzystywać na dojazd do drogi nr [...], zamiast realizować swoje plany budowy na niej budynku mieszkalnego. Podniósł także, iż wydana decyzja nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego. W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu skarżący nie wskazał w skardze nowych faktów, które byłyby dotychczas organowi nieznane. Przedmiotowa decyzja stanowi klasyczną konstrukcję uznania administracyjnego, zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego, co zostało w przedmiotowej sprawie poczynione. Organ podniósł, że interes obywatela winien być słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może więc być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96, niepubl.). Przeprowadzenie dodatkowych oględzin wskazanych przez skarżącego działek organ uznał za przedłużające postępowanie, bowiem do wnikliwego rozpoznania sprawy wystarczające były te dowody, które zostały zebrane. Poza tym przesłanki dotyczące możliwości lokalizacji zjazdów z dróg krajowych znane są zarządcy drogi, jako organowi specjalistycznemu, z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu, w związku z czym w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie art. 77 § 4 k.p.a., w świetle którego fakty znane organowi z urzędu nie wymagają przeprowadzenia dowodu. W ocenie organu nie zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a., bowiem zarządca drogi oceniał w tej sprawie możliwość lokalizacji wnioskowanego zjazdu głównie z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a jedynie fakultatywnie wskazał na alternatywny sposób skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą krajową numer [...] poprzez ustanowioną służebność drogową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ, rozpoznając dwukrotnie wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na wykonanie indywidualnego zjazdu z drogi krajowej numer [...] do jego działki numer [...], prawidłowo zebrał materiał dowodowy, ustalił istotne dla sprawy okoliczności, a następnie wszechstronnie rozpatrzył ustalony stan faktyczny pod kątem przepisów art. 29 ustęp 1 i 4 u.d.p. w związku z § 9 ustęp 1 punkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a nadto uzasadnił decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z treści art. 29 ustęp 1 u.d.p. wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (ustęp 4 w/cyt. artykułu). § 9 ustęp 1 punkt 4 w/w rozporządzenia określa warunki stosowania zjazdów na drodze krajowej (klasy [...]) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu organ dwukrotnie prawidłowo zbadał i ocenił przedmiotowy wniosek skarżącego oraz przekonywująco i obszernie uzasadnił przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację omawianego zjazdu. Sąd w pełni podziela argumentację organu popartą orzecznictwem sądów administracyjnych, uznając ją za własną. Organ w tego rodzaju sprawach kieruje się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, LEX nr 863287, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09, LEX nr 746797, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010, I OSK 1243/09, LEX nr 594986). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., VII SA/Wa 846/10, LEX nr 676285). Droga numer [...] jest drogą krajową, a działka skarżącego numer [...] posiada dostęp do tejże drogi, korzystając z istniejącego obok zjazdu indywidualnego do działki numer [...], na której ustanowiona jest służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...], korzystając również częściowo z działki skarżącego o numerze [...]. Sama uciążliwość takiego zjazdu dla skarżącego, który chciałby mieć zjazd indywidualny, obsługujący jedynie jego działkę numer [...], nie stanowi - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - takiej wyjątkowej sytuacji, która uprawniałaby organ do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Wprawdzie decyzje wydane na podstawie art. 29 u.d.p. są wydawane na podstawie uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno-prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2009 r., VII SA/Wa 313/10, LEX nr 760102). Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, lecz sąd nie bada celowości wydania tego rodzaju decyzji. Kontrola ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy zindywidualizowanymi przesłankami (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 394/10, LEX nr 620233). W zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w sposób wyczerpujący, a nie dowolnie, uzasadnił, stosując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), dlaczego w przedmiotowej sprawie dał prymat interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że niezasadne są zarzuty skarżącego naruszenia przez organ przepisów postępowania z art. 7, 10 i 85 k.p.a. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, rozważając zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywatela. W tym wypadku uzasadnione było wskazanie na pierwszeństwo interesu społecznego, co nie oznacza, że organ nie rozważał słusznego interesu skarżącego. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wynikającej z art. 10 k.p.a., skarżący wywodzi głównie z zaniechania dokonania oględzin działek o numerach: [...],[...] i [...] (art. 85 k.p.a.). Przede wszystkim należy podnieść, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2011 r. odbyły się oględziny miejsca ewentualnego zjazdu z drogi numer [...] do działki numer [...], natomiast w aktach sprawy organ zgromadził inne dowody, w szczególności z dokumentów, z których wynikało usytuowanie pozostałych działek oraz ich sytuacja prawna. Sąd w pełni podziela argumentację organu z odpowiedzi na skargę, iż kolejne oględziny w zakresie wnioskowanym przez skarżącego nie wniosłyby nic istotnego do sprawy, bowiem dowód z oględzin organ przeprowadza tylko w razie potrzeby, a w tej sprawie organowi z urzędu znane były przesłanki dotyczące możliwości lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, co nie wymaga dowodzenia (art. 77 § 4 k.p.a.). W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.