VII SA/Wa 2310/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Polskich [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz Polskich [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 460 złotych (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 26a ust. 1 pkt 1, art. 26 e ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), dalej. "Prawa Lotniczego" w zw. z Załącznikiem 6 Prawa lotniczego zatytułowanym "Opłaty lotnicze" - tabela nr 3.9. punkt 1.3.4 i 1.3.5 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpatrzeniu złożonego przez Polskie Linie Lotnicze [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosku o zwrot uiszczonej przez opłaty za wpisanie do Certyfikatu zezwolenia na operacje w przestrzeniach, w których wymagana jest zdolność do prowadzenia nawigacji obszarowej i na operacje w przestrzeniach powietrznych, gdzie zredukowana jest separacja pionowa, w łącznej kwocie 5.000 zł, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, odmówił zwrotu uiszczonej opłaty za wpisanie do Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu AOC Nr [...] zezwolenia na operacje w przestrzeniach RNAV oraz RVSM dla statku powietrznego [...] o znakach rejestracyjnych SP-LND, w łącznej kwocie 5 000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w efekcie złożenia wniosku Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. o wpisanie do Certyfikatu [...], statku powietrznego [...] o znakach rejestracyjnych SP-LND oraz wniesienia opłaty lotniczej w wysokości 5 000 zł, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., dokonał rozszerzenia Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu AOC, Nr [...] PLL [...] S.A o samolot [...] o znakach rejestracyjnych SP-LND, zezwalając jednocześnie na wykonywanie niniejszym samolotem operacji w przestrzeniach powietrznych RVSM oraz RNAV. Następnie pismem z dnia 8 marca 2012 r. [...] S.A., jak wynika ze sprecyzowania tego pisma, złożyła wniosek o zwrot nienależnie naliczonej i uiszczonej przez [...]S.A. opłaty za wpisanie do Certyfikatu zezwolenia na operacje w przestrzeniach powietrznych RYSM oraz RNAV. Powołując się na art. 26 a ust. 1 pkt 1 Prawa lotniczego oraz Załącznik 6 do ww. ustawy, tabela 3.13 pkt 1 i tabela 3.9 pkt 1.3.4 oraz 1.3.5, a także art. 26 e ust. 1 Prawa lotniczego organ uznał, że żądanie uiszczenia opłaty za wpisanie do Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu AOC zezwolenia na operacje w przestrzeniach zarówno RNAV, jak i RVSM było zasadne, a naliczona i pobrana opłata w łącznej kwocie wynoszącej 5.000 zł. należna, albowiem to konkretny egzemplarz samolotu o danych znakach rejestracyjnych posiada ww. zezwolenie specjalne, a nie dany typ samolotu, ponieważ obowiązek pobrania opłat w takiej wysokości wynika wprost z przepisu prawa. Niniejsze opłaty lotnicze winny zostać uiszczone z chwilą złożenia wniosku o dokonanie przedmiotowej czynności urzędowej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pozycje E-8 - RNAV oraz [...]Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu odnoszą się do konkretnych egzemplarzy samolotów, a nie do typów. Zauważył, iż w Certyfikacie AOC [...]S.A. w pozycji [...] przy typie samolotu [...] występuje oznaczenie gwiazdką [...] (*) co oznacza, że wszystkie posiadane przez stronę egzemplarze samolotu typu [...] posiadają zezwolenie RNAV, z wyjątkiem egzemplarzy o znakach: [...],[...]. Dodał, że upoważnienia do wykonywania operacji w przestrzeni RVSM, jaki i RNAV są uprawnieniami szczególnymi. Zezwolenia te, wydawane są na określony egzemplarz samolotu ("na znaki"), a co za tym idzie, czynność urzędowa jaką jest wpisanie do Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu Przewoźnika Lotniczego w/w uprawnień podlega opłacie od konkretnego egzemplarza samolotu. Każdy samolot wymaga osobnego procesu zatwierdzenia operacyjnego i technicznego, ze szczególnym uwzględnieniem zachowania niezawodności i integralności bazy danych. Przepisy [...] pkt 1.872 wymieniają urządzenia w jakie muszą być wyposażone samoloty użytkowane w przestrzeni powietrznej z RVSM. W dokumentacji AFM, producent określa spełnienie wymogów dotyczących wykonywania określonych operacji, jednocześnie wskazując władzę lotniczą jako odpowiedzialną za wydanie zezwolenia. Zdaniem organu bezspornym jest, iż w obrębie tego samego typu samolotu, poszczególne egzemplarze mogą się znacząco różnić w wyposażeniu, np. w wyposażeniu nawigacyjnym, a tym samym mogą mieć inną zdolność do wykonywania operacji, które wymagają specjalnego zezwolenia. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. art. 26a ust. 1 pkt I, art. 26 e ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z Załącznikiem do Prawa lotniczego zatytułowanym "Opłaty lotnicze" - tabela nr 3.9. punkt 1.3.4 i 1.3.5 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż strona z chwilą złożenia wniosku o rozszerzenie specyfikacji operacyjnej Certyfikatu AOC statku powietrznego [...][...] o znakach rejestracyjnych [...] zobowiązana była uiścić należną opłatę lotniczą. Należną opłatą lotniczą w niniejszym przypadku stanowi: opłata w wysokości 500 zł za rozszerzenie floty o przedmiotowy statek powietrzny o maksymalnej masie startowej powyżej 10 ton oraz opłata w wysokości 2 000 zł za wpis zezwolenia na operacje w przestrzeniach, w których wymagana jest zdolność do prowadzenia nawigacji obszarowej (RNAV) i opłata w wysokości 3 000 zł za wpis zezwolenia na operacje w przestrzeniach powietrznych, gdzie stosowana jest zredukowana sepasecja pionowa (RVSM). Ponadto organ wskazał, że każdy egzemplarz samolotu wymaga osobnego procesu zatwierdzenia operacyjnego i technicznego, w którym dokonana zostanie analiza integralności bazy danych. Oznacza to, że zezwolenia szczególne RVSM i RNAV wydawane są na określony egzemplarz samolotu, na tzw. "znaki rejestracyjne" a nie na typ (model) statku powietrznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Linie Lotnicze [...] S.A. z siedzibą w [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 26a ust. 1 pkt 1, art. 26e w zw. z Załącznikiem nr 6 do Prawa lotniczego - tabela nr 3.9 pkt 1.3.4 i 1.3.5, art. 26 1 oraz art. 26 m Prawa lotniczego, poprzez niewłaściwe nałożenie przez organ na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty lotniczej z uwagi na złożenie wniosku o rozszerzenie Specyfikacji Operacyjnych Certyfikatu AOC przyznanego skarżącej o statek powietrzny [...] o znakach rejestracyjnych [...] oraz brak zwrotu nienależnej opłaty lotniczej; 2. art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca podniosła, że jej wniosek o wydanie zezwolenia dla samolotu [...] o znakach rejestracyjnych [...] dotyczył jedynie objęcia certyfikatem nowego egzemplarza samolotu typu ERJ-190-200 i wpisania jego znaków ([...]) do części F Certyfikatu AOC. Zatem brak było podstaw prawnych do wymagania dodatkowej opłaty lotniczej za zezwolenia RNAV i RVSM, z uwagi na fakt, iż w Specyfikacjach Operacyjnych Certyfikatu AOC przy zezwoleniach szczególnych typu RNAV i RVSM wymienione zostały jedynie typy, a nie określone egzemplarze statków powietrznych. Zdaniem skarżącej, art. 26 a Prawa lotniczego oraz Załącznika nr 6 do ww. ustawy, na podstawie których Organ posiada uprawnienie do pobierania opłaty lotniczej za działalność przewoźników lotniczych nie posiada precyzyjnego zapisu, który nakazywałby uiszczenie opłaty lotniczej z tytułu wydania zezwolenia na loty w przestrzeniach RNAV i RVSM dla każdego oznaczonego co do tożsamości egzemplarza statku powietrznego. Ponadto tabela 1 Załącznika w punkcie 3.9.3 podpunkt 4 i 5 nie precyzuje czy opłata jest pobierana w przypadku zmiany w Certyfikacie AOC wynikającej z dopisania nowego typu statku powietrznego czy też nowego egzemplarza w obrębie określonego typu statku powietrznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Przyczyny uchylenia decyzji tkwiły w wadach proceduralnych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanką obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny reguła, określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim, wedle treści przywołanej uchwały, jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., I OSK 1164/10, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 138/10,wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, wyrok NSA z 15 września 2001 r., II GSK 831/10, wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 817/11,). W wyroku z 6 grudnia 2001 r., SK 3/11, Trybunał Konstytucyjny podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane przez NSA w powyższej uchwale podkreślił, że zawsze gdy dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., należy oceniać, czy jest możliwe zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego Wiceprezes T. K., nie zaś sam piastun funkcji - czyli Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra ( piastuna ), w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów. Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.