VII SA/Wa 2368/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr 1166/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r., Nr 1166/OPO/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] R., jednostka ew. [...] P. - obszar wiejski – utrzymał w mocy decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...] Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od ww. decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r., Nr 1166/OPO/2024 utrzymał w mocy Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazano, że organ II instancji nie zgadza się z powodami udzielenia odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, które wskazał organ I instancji. Jako pierwszy argument organu powiatowego nie zasługujący na uznanie wskazano nie doprowadzenie przez inwestora projektu do zgodności zamierzenia budowlanego z § 23 ust. 1 pkt. 1 § 6 pkt. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr 156/VIlI/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 152 z 2003 r., poz. 3793, dalej jako "plan miejscowy"). Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt. 1 planu miejscowego ustala się w planie przeznaczenie terenu: mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne jako przeznaczenie podstawowe. Jak stanowi § 6 pkt. 9 planu miejscowego przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną należy zaś rozumieć w przypadku nowej zabudowy - jeden dom wolnostojący na działce zapewniający potrzeby jednej rodziny. Dokonując analizy przedmiotowych zapisów organ I instancji wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny to również budynek który posiada jeden lokal mieszkalny, w związku z czym jeden dom wolnostojący na działce zapewniający potrzeby jednej rodziny jest jednoznacznym określeniem jednego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji podniósł, że nie dokonano prawidłowej wykładni ww. przepisów. W miejscowym planie oraz przepisach powszechnie obowiązujących brak jest definicji "potrzeb jednej rodziny". Wojewoda Mazowiecki podkreślił jednak, że zgodnie ustawą Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku – zatem miejscowy plan nie przesądza, że potrzeba jednej rodziny może być realizowana jedynie w jednym lokalu mieszkalnym w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że inwestor w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia 20 listopada 2023 r. przedłożył analizę możliwości planowanej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z wytycznymi planu miejscowego. Uzupełnienie te było zdaniem organu II instancji wystarczające do spełnienia tego punktu postanowienia. Ostatni powód odmowy, tj. brak doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 20 ust. 1 pkt 4 litera b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 z późn. zm.) w zakresie prawidłowego wyliczenia powierzchni użytkowej budynku, w ocenie Wojewody Mazowieckiego jest niezasadny. Powyższe sprowadza się do tego, iż organ I instancji uznał, że strych projektowanego budynku stanowi jego trzecią kondygnację, wbrew wskazaniu przez inwestora że jest to poddasze nieużytkowe, zatem jego powierzchnia powinna być wliczona do powierzchni użytkowej budynku. Zdaniem organu II instancji brak zapewnienia swobodnego dostępu do tej części budynku, brak odpowiedniej powierzchni okna dachowego oraz brak wydzielenia pomieszczeń w tej części budynku świadczy o tym, iż jest to poddasze nieużytkowe, którego nie można zaaranżować jako pomieszczenie mieszkalne. Powierzchnia tego pomieszczenia nie powinna być zatem wliczona do powierzchni użytkowej projektowanego budynku. Jednocześnie Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, poprzez: wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z wymogami § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.) w zw. z § 14 pkt 3 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; przedłożenie aktualnej mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową wraz z aktualną mapą do celów projektowych, na której przedłożono rysunek projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu II instancji pkt 1 wezwania z dnia 12 czerwca 2024 r. nie został prawidłowo uzupełniony. Podniesiono, że żadna z działek wskazanych przez inwestora jako układ komunikacyjny nie jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie samo przeznaczenie danej działki pod drogę publiczną czy też deklaracja urządzenia nawierzchni w przyszłości w ocenie Wojewody Mazowieckiego nie jest wystarczające aby uznać, iż inwestycja posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Przeznaczenie określonego terenu pod drogę nie oznacza bowiem, że właściciel tego terenu zrealizuje, czy też będzie zobowiązany do zrealizowania, takiej drogi. Dostęp inwestycji do drogi publicznej jest zaś niezbędnym warunkiem do podjęcia realizacji takiej inwestycji. Inwestor nie wykazał zatem zgodności projektowanej inwestycji z wymogami § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 7 sierpnia 2024 r., Nr 1166/OPO/2024 złożył skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej prawo; art. 8 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy; § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy materialnoprawnej do oceny posiadania przez działkę skarżącego dostępu do drogi publicznej; § 14 pkt 3 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy materialnoprawnej do oceny posiadania przez działkę skarżącego dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o: uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 1166/OPO/2024 z dnia 7 sierpnia 2024 r. (znak: WIR-II-7840.22.11.2024.MD); zasądzenie kosztów postępowania od organu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym bez wyznaczenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z przepisów ustawy Prawo budowlane w ich aktualnym brzmieniu nie wynika, aby inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę dla budynków, zobowiązany był do przedstawiania dokumentów uprawniających go do korzystania z nieruchomości znajdujących się poza terenem inwestycji, ani do wyjaśniania stanu faktycznego dróg poza tym terenem. Podniesiono, że kwestia dostępu do drogi publicznej jest rozważana na etapie ustalania lokalizacji inwestycji, tj. w tym przypadku przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku, gdy działka przylega do terenu przeznaczonego w planie miejscowym na cele gminnej drogi publicznej, to działka ta zdaniem skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej. Skarżący zauważył jednocześnie, że wątpliwości co do posiadania przez przedmiotową działkę dostępu do drogi publicznej powstały dopiero na etapie końcowym postępowania, tj. przez organem II instancji. Podczas dwuletniego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę takie zastrzeżenia wobec usytuowania działki nie zostały wcześniej podniesione. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Wojewodę Mazowieckiego, takie postępowanie organu jest tym bardziej niezrozumiałe. Zdaniem skarżącego świadczy to o uznaniowej ocenie okoliczności faktycznych i dowolnym stosowaniu przepisów prawa przez organy, co jednocześnie rażąco narusza zasadę zaufania do organów władczy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 7 sierpnia 2024 r., Nr 1166/OPO/2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia 7 sierpnia 2024 r., Nr 1166/OPO/2024 utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] R., jednostka ew. [...] P. - obszar wiejski. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako p.b.) , a przede wszystkim jej art. 35 ust. 1 pkt 1. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu I instancji zasadniczą kwestią przesądzającą o braku możliwości udzielenia pozwolenie na budowę był brak zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt. 1 miejscowego planu zagospodarowania części wsi R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie nr 156/VIlI/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 152 z 2003 r., poz. 3793), ustala się w planie przeznaczenie terenu: mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne jako przeznaczenie podstawowe. Jak stanowi § 6 pkt. 9 planu miejscowego przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną należy zaś rozumieć w przypadku nowej zabudowy - jeden dom wolnostojący na działce zapewniający potrzeby jednej rodziny. Zdaniem Starosty P. budynek mieszkalny jednorodzinny to również budynek który posiada jeden lokal mieszkalny, a wobec powyższego zapisu miejscowego planu - jeden dom wolnostojący na działce zapewniający potrzeby jednej rodziny jest jednoznacznym określeniem jednego lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu odwoławczego o niedozwolonej interpretacji powyższego zapisu prawa miejscowego w odniesieniu do planowanej inwestycji zakładającej budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych. Przy czym co istotne miejscowy plan nie wskazuje, że zapotrzebowanie jednej rodziny może być zaspokojone w ramach tylko jednego lokalu mieszkalnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że interpretacja dokonana przez organ I instancji pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją budynku jednorodzinnego. Przez budynek mieszkalny jednorodzinny – Ustawa prawo budowlane definiuje – budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy czym zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 201-203; wyrok NSA z 16 lutego 2024 r. II FSK 1369/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia też wymaga, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, gdyż wymaga uprzedniego ustalenia czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2007 r. II OSK 1118/06, 4 grudnia 2008 r. II OSK 1536/07, 12 lipca 2024 r. I OSK 3/22). W związku z tym należy podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia m.p.z.p., nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05; z 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2005 r., II OSK 586/09 ). Dlatego stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 9 września 2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA). Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy. Sąd podziela także stanowisko organu II Instancji co do błędnego przyjęcia przez Starostę, że inwestor nie przedłożył prawidłowej analizy możliwości planowanej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z wytycznymi planu miejscowego. Złożona w dniu 23 listopada 2023r. analiza spełnia wymogi i jest wystarczająca Na aprobatę zasługuje również ocena organu odwoławczego w zakresie prawidłowego wyliczenia powierzchni użytkowej budynku, w rozumieniu § 20 ust. 1 pkt 4 litera b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 z późn. zm.), bowiem brak zapewnienia swobodnego dostępu do strychu, brak odpowiedniej powierzchni okna dachowego oraz brak wydzielenia pomieszczeń w tej części budynku świadczy o tym, iż jest to poddasze nieużytkowe, a nie jak wskazał organ I instancji dodatkowa kondygnacja mieszkalna. Za przedwczesne jednak Sąd uznaje twierdzenia Wojewody co do braku prawidłowego skomunikowania działki inwestycyjnej z drogą publiczną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika , że dojazd i dojście do projektowanej inwestycji zostało wskazane na działkach nr ew. [...], [...] z częścią działki [...], [...]- w celu spełnienia wymagań dotyczących szerokości 5 m dla dojścia i dojazdu wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano natomiast układ komunikacyjny jako KW, KUD, KUL, wskazując działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] ( w tym nie ujętych na rysunku projektu zagospodarowania terenu). Jak wyjaśnił organ odwoławczy, tylko działka nr ew. [...] stanowi własność inwestora, natomiast pozostałe działki oznaczone w planie miejscowym jako KUD , KUL, stanowią własność Gminy P. i są przeznaczone pod budowę dróg publicznych. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że na układ drogowy obsługujący przedmiotową inwestycję składają się działki przylegające bezpośrednio do działek inwestycyjnych o nr ew. [...], [...], [...], [...],[...], [...]. " Urządzenie ciągów komunikacyjnych zostanie zrealizowane w postaci utwardzenia i stabilizacji kruszywem ( działka nr ew. [...]) oraz wykonaniem w przyszłości docelowej nawierzchni betonowej lub asfaltowej na działkach stanowiących własność Gminy ( działki nr ew. [...], [...], [...], [...],[...]). Dodatkowo projektowane budynki będą miały możliwość komunikacji z ul. [...] znajdującą się na północ od terenu inwestycji za pośrednictwem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], stanowiących własność Gminy". Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane, o jakich była mowa wyżej, to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j.). W § 14 tego rozporządzenia wskazano, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Z przepisów tych wynika zatem obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się w/w dostępem do drogi publicznej z terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany. Podkreślenia wymaga, że ani ustawa Prawo budowlane, ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W nawiązaniu to zarzutów skargi wyjaśnić należy, że wymóg ten na etapie orzekania o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12). Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do § 15 ust.2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679 t.j.) część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna określać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Stosownie do pkt 7) omawianego przepisu musi również przedstawiać przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami. Zgodnie z art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Ponieważ z projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie został całościowo przedstawiony sposób skomunikowania z drogą publiczną , co wzbudziło uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego, należało wydać postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia projektu w tym zakresie. Postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 czerwca 2024r. w sposób niejednoznaczny zakreśliło zakres tego zobowiązania. Kwestią bowiem zasadniczą było zobowiązanie do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego w całości komunikację działek inwestycyjnych z drogą ( drogami publicznymi) z zaznaczeniem czy komunikacja ta ma się odbywać z ul. [...] czy też inną drogą publiczną lub obiema drogami. Wyjaśnienia także wymaga etap realizacji dróg określonych w planie miejscowym jako KUD i KUL oraz ewentualne prawo do realizacji "nawierzchni betonowej lub asfaltowej na działkach stanowiących własność gminy nr ew. [...], [...], [...],[...],[...] przez inwestora. Należy także zauważyć wbrew twierdzeniom skargi, że fakt uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg KUD, KUL oznacza, że uchwałodawca lokalny tereny objęte tymi symbolami przeznaczył na drogi, co wszakże nie powoduje, że mają już one status powszechnie dostępnych dróg publicznych czy wewnętrznych. Plan ustala planowany sposób zagospodarowania terenu, co nie powoduje jednakże zmiany stosunków własnościowych. W uzupełnieniu dodać jeszcze należy, że organ odwoławczy nie naruszył art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestor musi wykazać dostęp do drogi publicznej. Na potrzeby postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak już wyżej przedstawiono, definicję tę stosuje w ten sposób, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. O ile jednakże w sprawach regulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bada się istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej, o tyle w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor musi wykazać się również tytułem prawnym do szlaku drogowego zapewniającego dostęp do drogi publicznej. Wojewoda nie naruszył również art. 4 ustawy Prawo , zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawa zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., II OSK 460/07, LEX nr 469443). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego i w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2022.1225 ) oraz § 15 ust. 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679 ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania i przeprowadzi ponownie postępowanie po jego uzupełnieniu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.,