VII SA/Wa 2438/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji oddala skargę M.[...]. W. (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Prezydent [...] W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi – [...] S.A. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę zespołu budynków biurowo-hotelowo-usługowo-handlowych z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach ew. nr [...], [...] i części działki ew. nr [...] z obrębu [...] wraz ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działek ew. nr [...] (powstałej z podziału dz. ew. nr [...]) i dz. ew. nr [...] z obrębu [...] - w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami: [...] - stanowiących etap [...] zespołu budynków biurowo-hotelowo-usługowo-handlowych z garażem podziemnym, zjazdami, infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz budową podziemnego łącznika ze stacją [...] linii metra "[...]" na terenie działek ew. nr [...], [...], [...] oraz części działek ew. nr [...], [...], [...] przy ul. [...] [...] w Dzielnicy [...] w W.. Odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...] W. złożyli Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Zarząd Mienia [...] W. Odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zostało rozpatrzone w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] września 2018 r. organ ten wskazał, że Zarząd Mienia [...] W., który w przedmiotowej sprawie wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., stanowi jedną z wewnętrznych jednostek organizacyjnych Urzędu [...] W., prowadzoną w formie jednostki budżetowej, za pośrednictwem której Prezydent [...]. W. wykonuje swoje zadania. Zdaniem organu odwoławczego każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m. [...] W.. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] W. orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z chwilą wydania decyzji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji, do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w niejako dwóch rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej, w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem pozycję strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12). Na marginesie Wojewoda [...] dodał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Również niedostarczenie dokumentów potwierdzających zgodność planowanej inwestycji z funkcją i celem powyższej umowy nie jest podstawą do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 39/10). Jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, [...] W. - gmina, mająca status miasta na prawach powiatu, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Dlatego też, jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent [...] W., jako organ reprezentujący miasto, posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze. zm.). Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt. SA/Wa 1461/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 808/01). Reasumując, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie mający do tego legitymacji, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Warszawy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W skardze na postanowienie Wojewody strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Warszawy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...]; 2. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że Miastu [...] Warszawa, reprezentowanemu przez Zarząd Mienia [...] W., nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; 3. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego wydał Prezydent [...]. W. działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, [...]. W. (gmina) reprezentowane przez Zarząd Mienia [...] W. nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2018 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia a w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W myśl art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, do którego prawo przysługuje tylko stronie. Osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego nie może wnieść skutecznie odwołania. Brak jest podstaw do różnicowania pojęcia strony na różnych etapach postępowania administracyjnego – odwołanie może wnieść tylko ten podmiot, który mógł mieć status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która może zostać zrealizowana przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle art. 29 k.p.a. nie ma wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być także stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo iż wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego może służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Rozstrzygając sprawy indywidulane w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje bowiem władztwo publiczne i działa jako organ administracji publicznej, będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania prawa i realizowania interesu wspólnoty. W konsekwencji powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego, powołany ustawowo lub w drodze porozumienia do rozstrzygania w określonej sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w tej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. (por.: wyrok NSA w Warszawie z 31.01.1995 r., II SA 1625/94, LEX nr 24040; uchwała NSA w Warszawie z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 1.09.2005 r. I OSK 788/05, Casus 2006, nr 1, s.1; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany jest pogląd, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). (uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Naczelny Sąd Administracyjny). Nie ma przeszkód, aby stanowisko zawarte w tej uchwale odnieść do występującej w niniejszej sprawie sytuacji, w której m.st. Warszawa usiłuje zakwestionować rozstrzygnięcie w sprawie, w której jako organ I instancji orzekł Prezydent m.st. Warszawy, w zakresie dotyczącym interesu prawnego m.st. Warszawy wynikającego z jej prawa własności do nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyraźnie przesądza, że włączenie organów jednostek samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium, skoro w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. też postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1236/16). W konsekwencji nie mogło zostać uznane za dopuszczalne odwołanie [...]. W. od decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Inwestorowi pozwolenia na budowę. Stanowisko Wojewody [...] o podstawach do odrzucenia skargi było zatem prawidłowe i zbieżne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt: II OSK 3270/17, w którym uznano legitymację skargową [...] W., wskazać należy, że zawarta w nim argumentacja nie zmienia oceny prawnej stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w ww. postanowieniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Nie sposób nie zgodzić się z poglądem, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (a więc w przypadku m.st. Warszawy) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 995). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się m.st. Warszawa, wynika z prawa własności nieruchomości, objętej inwestycją. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie m.st. Warszawy do występowania w charakterze strony. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd ten zdaje się jednak zbyt daleko idący, w szczególności w kontekście wyżej przytoczonego stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Trudno zgodzić się z tym, że stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA nie powinno być odnoszone do zagadnienia rozpatrywanego na gruncie aktualnie rozpoznawanej sprawy. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. dość jednoznacznie bowiem wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.