VII SA/Wa 2473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi Opery [...] we [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej Opery [...] we [...] kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Opery [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...]o stwierdzeniu chorób zawodowych - zespołu nadkłykcia bocznego kości ramieniowej lewej i zawodowego uszkodzenia słuchu u W. G. Organ wyjaśnił, iż w dniu 16 marca 2012 r. Opera [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] lipca 2001 r. o stwierdzeniu chorób zawodowych u W.G., podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we [...] przeprowadził postępowanie rozpoznawcze, którego celem było ustalenie istnienia w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] lipca 2001 r. wadliwości wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Organ rozważył czy powołany przez wnioskodawcę fakt niezapewnienia stronie czynnego udziału może być uznany za rażące naruszenie prawa. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, organ ma obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania, czyli strona powinna być zawiadomiona, co najmniej na siedem dni wcześniej (art. 79 § 1 k.p.a.) o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem zasada ta obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Niedopełnienie pierwszego z tych obowiązków traktowane jest jako wada skutkująca wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Natomiast uchybienie drugiemu obowiązkowi uznawane jest za naruszenie procedury, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli w jego następstwie strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Zatem uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów może być uznane za naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji obronę jej interesu prawnego. Zdaniem organu brak udziału strony w postępowaniu nie jest kwalifikowaną wadą powodującą nieważność decyzji. Wskazane przez Operę [...] uchybienie należy rozpatrywać w postępowaniu nadzwyczajnym, ale w trybie wznowionym, a nie jak błędnie wnosi Opera [...] w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, iż bezspornym jest, że wydaną w sprawie decyzję doręczono skarżącej w dniu 2 sierpnia 2001 r., w aktach sprawy na odwrocie zawiadomienia z dnia 19 lipca 2001 r. o zebranym materiale dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań znajduje się adnotacja pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we [...] o treści: "W dniu 26.07.2001 r. zainteresowany oraz pracodawca poinformowali telefonicznie, że materiał dowodowy jest im znany. H. M.-C.." Wobec takich faktów, należy przyjąć, że Powiatowy Inspektor Sanitarny we [...] w 2001 r. zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...], w przedmiotowej sprawie nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż podnoszony przez wnioskodawcę argument nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. nie może być uznany za rażące naruszenia prawa. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ust. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej po rozpatrzeniu odwołania Opery [...] od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, stąd brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może być zatem traktowany jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają bowiem na celu tylko usunięcie określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Organ wyjaśnił ponadto, iż w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] lipca 2001 r. zostało wznowione postępowanie, m.in. z powodu niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał decyzję ostateczną, którą odmówił uchylenia w/w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...]. Uznał bowiem, że strona była zawiadamiana o istotnych stadiach postępowania. Ponieważ przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa należało, w ocenie organu odwoławczego, odmówić stwierdzenia jej nieważność. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Opera [...] wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca wskazała, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej trwa już ponad dziesięć lat. Liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego na wszystkich jego etapach przez organy orzekające nie pozwoliły zarówno Operze jak i samemu zainteresowanemu zbudować zaufania do organów publicznych. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzające ją decyzje, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, poprzez m.in. nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Zawiadomienie Opery o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej u W. G. w dniu 25 lipca 2001 r. i wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową [...] lipca 2001 r. jest dowodem na brak rzetelności postępowania. Pomimo wykazywania przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]czerwca 2012 r. naruszeń prawa w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej, tenże organ dopuszcza się również naruszenia prawa poprzez brak zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Trudno dać wiarę w rzetelność przeprowadzonego postępowania przez Głównego Inspektora Sanitarnego przed wydaniem swojej decyzji, skoro pozbawił stronę odwołującą się (Operę [...]) możliwości zapoznania się z zebranym (dostarczonym przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...]) materiałem dowodowym. Ponadto skarżąca zarzuca, że Główny Inspektor Sanitarny pominął w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu u W.G. chorób zawodowych. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy organy administracji dokonały kontroli decyzji stwierdzającej choroby zawodowe pod kątem rażącego naruszenia prawa tj. art. 10 k.p.a. Strona skarżąca podniosła bowiem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż nie został jej zapewniony czynny udział w postępowaniu. Sąd podziela argumentację organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a., które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że o "rażącym naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki społeczno-gospodarcze, których nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680 i z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 278/11). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na ustalenie, iż strona skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto jak słusznie wskazał organ, niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może być zatem traktowany jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Pomimo zasadnego uznania przez organ odwoławczy, iż nie doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek, organ nie może ograniczyć się wyłącznie do podniesionych we wniosku zarzutów. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. Mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa obowiązkiem organu jest rozpoznanie istoty sprawy, w tym przypadku - podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 1994 r. w sprawie III SA 1111/93, ONSA 1995/3/120). Zgodnie z art. 156. § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sprawa nieważności decyzji kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, jeśli organ ustali istnienie którejkolwiek z powołanych przesłanek albo wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, gdy nie stwierdzi ich istnienia. Organ orzeka w sprawie w drodze decyzji a decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Daną sprawę administracyjną może załatwiać tylko jedna decyzja. Reasumując, przyjąć należy, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga aby organ w tym postępowaniu badał każdą z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Jeśli zatem organ nie zbada wszystkich przesłanek i wyda decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to ponowne orzekanie co do tej samej decyzji ostatecznej w tym samym trybie będzie wymagało uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odmownej. Nie sposób bowiem przyjąć, że w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja była obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia stronie skarżącej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., iż w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżąca nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organem, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.