VII SA/Wa 2473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę Główny Inspektor Sanitarny (GIS) decyzją z [...] sierpnia 2017 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 14 marca 1985 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych - załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.). GIS wskazał, że analiza zatrudnienia wykazała, iż skarżący pracował od 1968-1969 oraz od 1975-2014 jako nauczyciel i był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Aktualnie przebywa na emeryturze. Oznacza to, iż skarżący pracował w warunkach ryzyka powstania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Dalej organ podniósł, że orzeczeniem lekarskim z 29 maja 2015 r. oraz jego korektą z 3 lipca 2015 r. - dokonaną z uwagi na błąd pisarski tj. umieszczenie w orzeczeniu dwóch sprzecznych rozpoznań laryngologicznych - Instytutu Medycyny Pracy w [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania ww. choroby zawodowej. GIS utrzymał zatem w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W wyniku uwzględnienia skargi [...] , Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 2888/15 uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na rozbieżności w opiniach jednostek orzeczniczych. Wobec powyższego organ wezwał Instytut Medycyny Pracy w [...] do wyjaśnienia rozbieżności w orzeczeniu lekarskim z 29 maja 2015 oraz jego korekty, który w odpowiedzi wyjaśnił, że przyczyną dokonania 3 lipca 2015 r. ww. korekty -była pomyłka przy przepisywaniu opisu badania foniatrycznego związana z funkcjonalnością programu edytującego tekst, którą zauważono dopiero po wysłaniu orzeczenia lekarskiego. GIS stwierdził, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przeprowadzono prawidłowo, zgodnie z zasadą legalizmu i w oparciu o rozpoznanie upoważnionych jednostek orzeczniczych. Dalej organ wyjaśnił pojęcie choroby zawodowej powołując się na art. 2351 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Wskazał, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W przypadku skarżącego zaszła jedynie przesłanka narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, który mógł, ale nie musiał mieć wpływu na wywołanie choroby zawodowej. Nie można zatem przesądzić bezspornie, bądź z wysokim prawdopodobieństwem o etiologii zawodowej rozpoznanego u skarżącego schorzenia. Przytaczając orzecznictwo, organ zwrócił również uwagę, że definicja choroby zawodowej zawiera element formalny i materialny. Elementem formalnym jest określony przez ustawodawcę wykaz chorób zawodowych, i że tylko choroba zawarta w wykazie może być uznana za chorobę zawodową. Elementem materialnym jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy a wystąpieniem choroby. Temu służy orzeczenie lekarskie oraz związanie organu rzeczoną opinią. W przypadku skarżącego wprawdzie potwierdzono narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy, ale nie rozpoznano choroby zawodowej narządu głosu. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] zarzucając naruszenie 1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 78, 77 § 1 k.p.a. i art 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia pozwalającego na obiektywną ocenę stanu zdrowia skarżącego, jak i przyczyn wystąpienia schorzeń, a wic niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy wyrażające się zaniechaniem m.in.: - zgromadzenia i dołączenia do akt kompletnej dokumentacji medycznej pozwalającej na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, nie pozwalając tym samym, na zbadanie i rozpoznanie choroby, - dopuszczenia dowodu z opinii biegłych lekarzy, która powinna być sporządzona po przeprowadzeniu dodatkowych konsultacji i badań lekarskich, ponieważ orzeczenie lekarskie na którym oparł się organ jest wewnętrznie sprzeczne, a jego wadliwość nie może być sanowana w drodze "korekty pisarskiej", - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów wyrażające się w ocenie wystąpienia choroby zawodowej wyłącznie na podstawie orzeczenia lekarskiego, które jest sprzeczne i zostało "poprawione" w drodze niedopuszczalnej korekty pisarskiej: a więc nie zostało sporządzone w przepisanej prawem formie, tj. bez wymaganego zgodnie z art. 84 k.p.a. uzasadnienia, a także nie zostało wydane w oparciu o kompletny materiał dowodowy, 2.prawa materialnego: art. 235' KP w zw. z § 2 cyt. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i załącznika do tego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wystąpienia przesłanek do stwierdzenia choroby zawodowej, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie lekarskie wydane z naruszeniem ww. przepisów tj. w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz bez dopuszczenia dowodu z dodatkowej opinii biegłych lekarzy, która powinna zostać sporządzona po przeprowadzeniu dodatkowych konsultacji i badań lekarskich. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 2888/15 uprzedniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada ta traci moc wiążącą jedynie w trzech sytuacjach: w razie zmiany ustawy, w sytuacji zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica). Tylko w wymienionych sytuacjach organ, rozpatrując sprawę powtórnie, może nie zastosować się do wytycznych rozstrzygnięcia sądowego. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). W konsekwencji Sąd orzekający ponownie ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy organ zastosował się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku, a tym samym, czy nie naruszył art. 153 p.p.s.a., nawet jeśli zarzut ten nie zostanie podniesiony w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Wskazać zatem trzeba, że w powołanym wyżej orzeczeniu Sąd zakwestionował prawidłowość zaskarżonej decyzji podkreślając, że orzeczenie lekarskie - które ma charakter kwalifikowanej opinii biegłego i stanowi zasadniczy dowód w sprawie - nie może budzić żadnych wątpliwości, ponieważ podlega ono - jak każdy dowód - ocenie pod kątem zachowania kryteriów, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym usunięcie z motywów orzeczenia lekarskiego, fragmentu stanowiącego, że "badaniem foniatrycznym rozpoznano niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą, fonacyjną niedomykalnością głośni i trwała dysfonią - schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych" jest przekroczeniem granicy umożliwiającej korektę orzeczenia w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i jako takie nie mieściło się w pojęciu "korekty błędu pisarskiego". Sąd podkreślił, że organy oceniają stan sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i mając wątpliwości czy nie do końca wyjaśnione zostały kwestie w zakresie orzeczeń lekarskich mogą zwrócić się o ponowne badania lub uzupełnienie poprzednio wydanych opinii (orzeczeń). Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny, zastosował się do wskazań i oceny prawnej Sądu. Organ zwrócił się bowiem do Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J[...] o przedstawienie wyjaśnień w zakresie rozbieżności w orzeczeniu lekarskim zapadłym 29 maja 2015r. oraz okoliczności dokonania jego korekty. W piśmie z 11 lipca 2017r. dr n. med. [...] – specjalista medycyny pracy wyjaśnił, że przyczyną dokonania w dniu 3 lipca 2015 r. korekty przedmiotowego orzeczenia była pomyłka pisarska przy przepisywaniu opisu badania foniatrycznego związana z funkcjonowaniem programu edytującego tekst, kopiowania i wklejania fragmentów tekstu. Błąd zauważono już po wysłaniu orzeczenia lekarskiego, co spowodowało konieczność dokonania korekty orzeczenia. Należy zwrócić uwagę, że w powyższym piśmie wskazano również, iż przed udzieleniem odpowiedzi po raz kolejny przejrzano dokumentację z przeprowadzonego badania foniatrycznego, na podstawie którego rozpoznano jedynie przewlekły prosty nieżyt krtani, którego właściwy opis został ujęty w korekcie orzeczenia. Nie było więc potrzeby dokonywania nowych badań, jak tego domagał się skarżący w skardze. Należało zatem podzielić stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponownie bowiem podkreślić trzeba, że w świetle przytoczonego już wyżej art. 2351 Kodeksu pracy zawierającego definicję choroby zawodowej rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów takiej choroby w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Choroba zawodowa jest zatem pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą (jej rodzajem, charakterem i warunkami jej wykonywania). Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że definicja choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w wykazie, a drugi dotyczy związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98, OSNAPiUS z 1999 r., nr 6, poz. 192; z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, LEX nr 794841 oraz z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 188/00, LEX nr 558332, a także Kodeks pracy. Komentarz, pod red. Ludwika Florka, Warszawa 2011, s. 1068). Dla uznania choroby zawodowej konieczne jest zatem łączne spełnienie ww. dwóch przesłanek. W myśl § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się w oparciu o materiał dowodowy, a przede wszystkim o dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje lekarz spełniający określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Obowiązkiem jest zgromadzenie - przed skierowaniem pracownika na badania lekarskie we właściwej jednostce orzeczniczej - dokumentacji, o jakiej mowa w § 6 rozporządzenia. Dodatkowo w ust. 5 § 6 przewidziano, że jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do podmiotów wymienionych pkt 1 - 5 ust. 5 § 6 rozporządzenia. Jeżeli przed wydaniem decyzji organ uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 § 8 rozporządzenia, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Dodać ponadto trzeba– jak wskazał Sąd w uprzednio wydanym wyroku - że w orzecznictwie podkreśla się, iż inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej. Nie jest zatem uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 335/10, LEX nr 597546; z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, LEX nr 315089; z dnia 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2237/14, LEX nr 1771268). Orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia, stanowią jednak jednocześnie dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie właściwego organu. Okoliczność, że organ nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, nie może dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednak organu od oceny tego orzeczenia, stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne w sprawie okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Jednocześnie organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwrócić się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności, czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Podstawową zatem kwestią w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest prawidłowe, zgodne z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. zgromadzenie materiału dowodowego sprawy, a następnie dokonanie jego oceny w myśl art. 80 k.p.a. W szczególności niezbędne jest zgromadzenie dokumentacji lekarskiej, jak również dowodów pozwalających na ustalenie warunków wykonywanej pracy i ich ewentualnego wpływu na powstanie choroby zawodowej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - to jest po wyjaśnieniu wątpliwości, na które wskazał Sąd w powołanym wyżej wyroku – nie było podstaw do zakwestionowania dokonanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego oceny dowodów oraz poczynionych w oparciu o tę ocenę ustaleń. Zaznaczyć należy, że orzeczenia lekarskie w sprawie wydali lekarze spełniający wymagania określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia wymienionych, odpowiednio w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ([...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] - Poradnia Chorób Zawodowych) oraz w § 5 ust. 3 rozporządzenia (Instytut Medycyny Pracy w [...] im. prof. dra med. [...]). Wymaga przy tym podkreślenia, że upoważnieni do rozpoznawania chorób zawodowych lekarze jednostek orzeczniczych obu stopni (z uwzględnieniem wyjaśnień jednostki orzeczniczej II stopnia) - wskazali na brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby o etiologii zawodowej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia orzeczeń medycznych znajdujących się w aktach sprawy, w wyniku badania laryngologicznego i foniatrycznego rozpoznano u skarżącego wyłącznie przewlekły prosty nieżyt krtani, a zatem chorobę niewymienioną w cyt. rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych. W rozporządzeniu prawodawca w poz. 15 wymienił chorobę zawodową narządu głosu pod postacią: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W konsekwencji, zarzutów dotyczących błędnej oceny wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej nie można było uznać za zasadne. Jednocześnie nie było podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy dokonał ustaleń z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a wobec prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia GIS nie sposób również zarzucić naruszenia art. 8 k.p.a. Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.