VII SA/Wa 2479/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi J. R. i A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. R. i A. R. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku A. i J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], zawieszającym z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S.A. z siedzibą w K.pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...], teren gminy [...] Etap 3 w zakresie: montaż przewodów w przęsłach nr 142-143 na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie [...], obręb [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od [decyzji] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S.A. z siedzibą w K.pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...], teren gminy [...] Etap 3 w zakresie: montaż przewodów w przęsłach nr 142-143 na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie [...], obręb [...] – do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowo-administracyjnych ze skarg: K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ze skargi Z. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2015 r., ze skargi A. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpili A. i J. R.. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor swoje prawo do dysponowania na cele budowlane działkami położonymi w miejscowości [...]: - nr ewid. [...], [...], [...] – stanowiącymi własność K. R. wywodzi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] ograniczającą sposób korzystania z działek, - nr ewid. [...] – stanowiącą własność Z.i L. R., wywodzi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] ograniczającą sposób korzystania z tej działki, - nr ewid. [...] i [...] stanowiącą własność J. R. wywodzi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] ograniczającą sposób korzystania z tych działek, - nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiącymi własność A. i J. R., wywodzi z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] ograniczającą sposób korzystania z tych działek. Organ stwierdził, że z ustaleń GUNB wynika, że wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/15 oddalający skargę K. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 96/15 oddalający skargę Z. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] nie są prawomocne. Natomiast sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1048/15) oraz ze skargi A. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1046/15), nie zostały zakończone. Wobec powyższego, zdaniem organu, zaszła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym to przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w sprawie niniejszej, zdaniem organu, jest kwestia legalności decyzji Wojewody [...]: z dnia [...] października 2014 r. nr [...], z dnia [...] października 2014 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], z których inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, w zakresie ww. działek będących własnością odwołujących się. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. R. i A. R.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej: 1) wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP oraz wyrażonych w art. 7 kpa zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. kpa poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający w szczególności na dowolnym przyjęciu, iż inwestor wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w zakresie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sytuacji, gdy z przyczyn całkowicie obiektywnych, tj. wydania ww. decyzji już po wydaniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – co miało miejsce w dniu 16 lutego 2015 r. – było to niemożliwe, 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że kwestia legalności decyzji: Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], z których inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane w zakresie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do niniejszego postępowania, 3) art. 107 w zw. z art. 126 i art. 140 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do argumentacji oraz zarzutów skarżących zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2015 r. - - wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. – obu w całości, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S.A. z siedzibą w K.pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400kV [...] – [...], teren gminy [...] Etap 3 w zakresie: montaż przewodów w przęsłach nr 142-143 na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie [...], obręb [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, iż organ administracji publicznej ma możliwość zawieszenia toczącego się postępowania, ale tylko wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. A zatem wtedy, gdy w toku postępowania administracyjnego pojawi się zagadnienie wstępne, i istnieje zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne jest więc przeszkodą, która uniemożliwia rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy administracyjnej. Za zagadnienie wstępne należałoby zatem uznać kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze przez właściwy organ, a która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego, i bez jej rozstrzygnięcia nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego – wstępnego, przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jeśli zaś związku takiego nie ma - zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Podkreślenia również wymaga, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tylko tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. "Postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. ‘Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego – jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a m. in. winien mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Z drugiej jednak strony nie można nie liczyć się z tym, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego okaże się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Kompromis między tymi przeciwstawnymi względami osiąga się przez wprowadzenie instytucji zawieszenia postepowania’(Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 126)" – B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, 357. W niniejszej sprawie organ uznał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest kwestia legalności decyzji, z których inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zdaniem Sądu, stanowisko takie jest niezasadne. Fakt, że toczy się postępowanie w kwestii legalności decyzji, z których inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Podkreślić należy, że kwestia legalności decyzji, z których inwestor wywodzi swoje prawo do nieruchomości, co do zasady nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które warunkuje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie ma zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, ponieważ w przyczynie zawieszenia przedmiotowego postępowania nie sposób dopatrzeć się związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem wstępnym nie jest, zdaniem Sądu, oczekiwanie przez organ na wyrok Sądu, który umożliwi wydanie decyzji o określonej treści. Ocena związku przyczynowego opiera się na przepisach materialnych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a taka ocena nie została dokonana. Podkreślenia również wymaga, iż samo wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Dopóki ostateczna decyzja zaskarżona do sądu nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ale również i art. 16 § 1 kpa (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r. OSK 1021/11 - LEX 1234108; z dnia 20 listopada 2008 r. II GSK 507/08 - LEX 531558; oraz z dnia 13 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1670/98 - ONSA 2001/4/189). Uznać zatem należy, że w tej sytuacji oczekiwanie na zakończenie badania kwestii legalności decyzji, z których inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. 9. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.