VII SA/Wa 2494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić Wójtowi Gminy [...] kwotę 100 (sto) zł wpisaną 3 listopada 2021 r. do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. [...], tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wójt Gminy [...]skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie, skargę złożył Wójt Gminy [...]. Przedmiotem zaskarżenia uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]wydane na skutek zażalenia M U i J U na postanowienie Wójta Gminy [...]z [...] lipca 20921 r. nr [...]znak: [...]ustalające koszty sporządzenia opinii. Na mocy zaskarżonego postanowienia, Kolegium uchyliło kontrolowane postanowienie Wójta Gminy [...]i umorzyło postępowanie przed tym organem w zakresie kosztów. Należy zatem stwierdzić, że strona skarżąca jest organem, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji administracyjnego toku instancji, co do którego wypowiedział się organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Rozpatrując dopuszczalność wniesionej skargi, Sąd wskazuje, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11, LEX nr 1 113 787, por. także postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2428/11, LEX nr 1 107 476 czy postanowienie NSA z 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1020/11, LEX nr 966 196). Ponadto, załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 97/11, LEX nr 1 149 465). Rola organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiotowym postępowaniu wynika z przepisów prawa, w szczególności z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233) oraz art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Wykonując przekazane im zadania organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają własnego interesu ani nie realizują w ten sposób celu danej jednostki samorządu terytorialnego, ale służą realizacji interesu prawnego stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15, LEX nr 1 976 314 podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Przeciwny pogląd prowadziłby do przyznania jednostkom samorządu terytorialnego szerszej ochrony niż przysługująca podmiotom, których interesom mają służyć podczas wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, i o których sytuacji prawnej rozstrzygają. Brak legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej w takiej konfiguracji procesowej jest również akceptowany w wypowiedziach przedstawicieli nauki prawa (W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 4/2003; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 6/2006, s. 42-44; J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2/2006). Sąd przypomina, że brak możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku, w którym organ ten wydał akt w pierwszej instancji – nie narusza konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok TK z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08; OTK ZU 9A/2009, poz. 139). Trybunał stwierdził bowiem, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że – jak wspomniano wyżej – jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". To zaś oznacza, że organ pierwszej instancji nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie może skarżyć rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, dotyczącego wydanego przez niego aktu w sprawie indywidualnej. Skarga wniesiona przez Wójta Gminy [...]podlegała zatem odrzuceniu jako niedopuszczalna, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconego pisma. Dlatego też w punkcie 2. postanowienia orzeczono o zwrocie stronie skarżącej kwoty 100 zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Mając to na uwadze, Sąd postanowił jak w sentencji.