VII SA/Wa 2499/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej G. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] znak: [...] wydana z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o odmowie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości R., gm. R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona ubiega się o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, na której prowadzona jest działalność gospodarcza – skład węgla. Analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych został zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt cyt. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Powinien być on projektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 omawianego wyżej rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m. in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. W niniejszej sprawie, zgodnie z dołączoną do akt sprawy organizacją ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], wnioskowany zjazd usytuowany byłby w obszarze oddziaływanie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. S.). Dodatkowo za odmową uzgodnienia przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny przemawia fakt, że w rejonie przedmiotowej działki występuje oznakowanie poziome - znak P-4 tzw. "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na części jezdni przeznaczonej dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Znakowanie poziome dróg ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze, a także ułatwienie korzystania z drogi. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dysponuje obecnie aktualnymi wynikami Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r., który został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w [...] punktach pomiarowych. Z porównania danych wynika, że natężenie ruchu na tym odcinku drogi w 2000 r. wynosiło 4309 p./dobę, w 2005 r. – 5756 p./dobę, a w 2010 r. 8319 p./dobę, co oznacza wzrost ponad 44 %, a tym samym eliminuje możliwość przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał nadto, że kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zatem istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy udzielenia zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Na zakończenie organ podkreślił, że celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określił również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczył reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi administracji na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, które pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie decyzja wydana została zgodnie z powyższymi regułami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosła G. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 11 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie powodów nieuwzględnienia żądania skarżącej w sytuacji, gdy z drogi krajowej nr 91 jest wykonanych wiele zjazdów publicznych, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co w znaczący sposób prowadzi do obniżenia zaufania obywateli do władzy publicznej; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do władzy publicznej. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które; miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, i odmowę Skarżącej wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu; 2) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ administracji sanuje działanie organu podjęte bez podstawy prawnej i z pominięciem przepisów postępowania; 3) § 195 w zw. z § 3 pkt 12rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie polegające na zastosowaniu przepisów tego rozporządzenia do zjazdu, co do którego wydano zezwolenie na lokalizację przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Wskazała jednocześnie, że zezwolenie na zjazd do swojej działki uzyskała w dniu [...] sierpnia 1991 r. Przed dniem 2 marca 1999 r. przepisy prawa nie odróżniały pojęć zjazdu indywidualnego od zjazdu publicznego wobec czego mogła z niego korzystać na potrzeby prywatne, jak i związane z działalnością gospodarczą. W dniu 25 marca 2013 r. przedstawiciele Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział K. w toku postępowania w sprawie użytkowania zjazdu indywidualnego z [...] sporządzili notatkę służbową, w której nakazano przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, wyznaczając jednocześnie termin na wykonanie obowiązku. Zaskarżoną decyzją uniemożliwiono wykonanie obowiązku, który jest jednak sprzeczny z prawem, gdyż organ powinien w tym przedmiocie wydać decyzję. Niezależnie od powyższego wskazała, że aby decyzja w przedmiocie wydania bądź nie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie nosiła tych dowolności organ administracji zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie czynniki składające się na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W niniejszej sprawie organ jedynie stwierdził, a nie wykazał, iż przebudowa zjazdu indywidualnego na publiczny zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przez sam fakt przebudowy zjazdu nie zmieni się sposób jego użytkowania ani nie wzrośnie ilość pojazdów już z niego korzystających, skoro zjazd ten w dalszym ciągu służyć będzie obsłudze prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Zjazd znajduje się w terenie zabudowanym, przez co kierowcy poruszając się po tym odcinku drogi krajowej są zobowiązani do zachowania niskiej prędkości miarodajnej, co dodatkowo przesądza o braku zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ nie wykazał, by przebudowa przedmiotowego zjazdu doprowadzić miała do stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż w niniejszej sprawie przebudowa zjazdu ma na celu jedynie dostosowanie do aktualnych wymogów technicznych już istniejącego zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 art. 29 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ratio legis powyższego przepisu polega na zapewnieniu realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Art. 29 u.d.p. wprowadza bowiem ograniczenie w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Również powoływanie się na zasadę równości wobec prawa nie pozwala na uznanie, że każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej (w szczególności do dróg szybkiego ruchu: autostrad, dróg ekspresowych i innych dróg krajowych) musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, LEX nr 745213). Przepisy ustawy takiej gwarancji nie zapewniają. Uregulowanie zawarte w art. 29 ust. 1 u.d.p., pozwala co prawda właścicielowi lub użytkownikowi nieruchomości przyległej do drogi wybudować lub przebudować zjazd samodzielnie, ale wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę Art. 29 u.d.p. nie precyzuje kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Niemniej jednak przy jej podejmowaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., III SA/Łd 21/10, LEX nr 670469 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, LEX nr 594986 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., IV SA/Wa 193/09, LEX nr 553465). W przypadku ustalenia, że projektowany przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, zarządca drogi powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na jego lokalizację zjazdu. W niniejszej sprawie G. M. wystąpiła o zgodę na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do jej nieruchomości (działka nr [...]) z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Jak wynika z akt postępowania wniosek skarżącej złożony został w związku ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Rejon w C. przedstawionym w notatce służbowej z dnia 25 marca 2013 r., sporządzonej w czasie wizji w terenie z której wynika, że istniejący zjazd jest w złym stanie technicznym i nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1023 ze zm.). Z treści notatki wynika nadto, ze skarżącej nakazano uzyskanie zezwolenia i wykonanie przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego w terminie 6 m-cy od daty wizji. W sprawie niesporne jest, że działka nr [...] skomunikowana jest z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny wybudowany na podstawie decyzji Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia [...] sierpnia 1991 r. Na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza – skład węgla. Niekwestionowany jest także zły stan techniczny zjazdu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Powyższe okoliczności w ogóle nie zostały dostrzeżone i rozważone przez organ administracji. Orzekając w ramach tzw. "uznania administracyjnego" organ administracji ma obowiązek ze szczególną starannością przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Stosownie zaś do art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. W ocenie Sądu organ nie sprostał tym wymaganiom. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, iż oceniając czynniki składające się na bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ nie wykazał, ze przebudowa zjazdu indywidualnego na publiczny zagrażać będzie temu bezpieczeństwu. Przez sam fakt przebudowy zjazdu, który jest w złym stanie technicznym, co już stwarza zagrożenie, nie zmieni się sposób jego użytkowania, gdyż nadal na nieruchomości skarżącej prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie zmieni się także lokalizacja zjazdu, który jak wskazał organ znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Organ jednak nie ocenił czy prawidłowo przebudowany zjazd, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu nie rozważono także pozostałych czynników wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi. Brak jest bowiem odniesienia się argumentacji skarżącej , iż jest to teren zabudowany na którym obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów. Powoływanie się przez organ na zwiększenie ruchu pojazdów na DK-91 (co jest faktem oczywistym i niespornym) nie jest wystarczającą przesłanką, w stanie faktycznym nieniejszej sprawy, dla odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.